Написать в редакцию

Написать в редакцию

Заполните все поля формы и нажмите «Отправить»

  • +7 (3952) 79-88-99
  • konf38rpa@yandex.ru

Взаимосвязь правового регулирования «новых» публичных сервитутов и норм о внесении сведений об их границах в ЕГРН

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2020.1.4.
Дата поступления: 24.01.2020.

Исследуются правила внесения сведений в ЕГРН о «новых» публичных сервитутах и их границах во взаимосвязи со свойствами публичного сервитута как субъективного права, которыми они вызваны. Такой подход позволяет не только выявить логические причинно-следственные связи в недавно введенных нормах законодательства о ведении ЕГРН, но и исследовать саму конструкцию публичного сервитута с новой точки зрения. Автор уделяет особое внимание изучению следующих вопросов: почему публичный сервитут не регистрируется в реестре прав на недвижимость, а лишь сведения о его границах вносятся в реестр границ? Что входит в эти границы? Могут ли границы публичных сервитутов пересекаться с границами иных видов объектов?

Публичный сервитут для размещения линейных объектов; границы публичного сервитута; государственная регистрация прав; внесение сведений в реестр границ; зона действия публичного сервитута.

Ушакова А.П. Взаимосвязь правового регулирования «новых» публичных сервитутов и норм о внесении сведений об их границах в ЕГРН // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.

Информация о статье

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2020.1.4.
Дата поступления: 24.01.2020.

Аннотация

Исследуются правила внесения сведений в ЕГРН о «новых» публичных сервитутах и их границах во взаимосвязи со свойствами публичного сервитута как субъективного права, которыми они вызваны. Такой подход позволяет не только выявить логические причинно-следственные связи в недавно введенных нормах законодательства о ведении ЕГРН, но и исследовать саму конструкцию публичного сервитута с новой точки зрения. Автор уделяет особое внимание изучению следующих вопросов: почему публичный сервитут не регистрируется в реестре прав на недвижимость, а лишь сведения о его границах вносятся в реестр границ? Что входит в эти границы? Могут ли границы публичных сервитутов пересекаться с границами иных видов объектов?

Ключевые слова

Публичный сервитут для размещения линейных объектов; границы публичного сервитута; государственная регистрация прав; внесение сведений в реестр границ; зона действия публичного сервитута.

Библиографическое описание

Ушакова А.П. Взаимосвязь правового регулирования «новых» публичных сервитутов и норм о внесении сведений об их границах в ЕГРН // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.

About article in English

Publication data

Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2020.1.4.
Submission date: 24.01.2020.

Abstaract

The article examines the rules on introducing data of «new» public easements and their boundaries in the unified state register in relation to the properties of public easements as a subjective right, which they are caused by. This approach allows us not only to identify logical cause-and-effect relations in the recently introduced legislation on the management of the unified state register of legal entities, but also to examine the very construction of the public easement from a new point of view. The author pays special attention to the following issues: Why is not the public easement registered in the register of real estate rights, and why is only the information about its borders introduced in the register of borders? What is included in these borders? Can the borders of public easements intersect with the borders of other types of objects?

Keywords

Public easement for placement of linear objects; boundaries of public easement; state registration of rights; introducing data in the register of borders; area of public easement validity.

Bibliographic description

Yshakova A.P. The relationship between the legal regulation of «new» public easements and the rules on introducing data on their boundaries in the unified state register // Prologue: Law Journal. – 2020. – № 1.

Оформление прав на земельные участки, занятые линейными объектами, – одна из наиболее сложных практических проблем, встающих перед юристами в земельной сфере. До 2018 г. такими правами могли быть аренда или частный сервитут, было возможным и предоставление земельных участков в собственность после их изъятия. Трудоемкость, длительность и дороговизна процесса оформления прав были сопоставимы с проектированием и строительством самого линейного объекта. Для каждого из множества земельных участков, через которые по проекту проходил линейный объект, было необходимо достигнуть договоренности по цене и условиям использования, заключить договор, провести кадастровые работы для образования части земельного участка (в случае аренды части участка) или установления границ сервитута, зарегистрировать права в Росреестре. При использовании на основании аренды дополнительно требовалось установить нужное целевое назначение и разрешенное использование земельного участка. Если с оформлением прав хотя бы на один участок возникали проблемы (например, если собственник был категорически против прохождения объекта через участок, либо если между правообладателями участка имелся земельный спор) – начало строительства откладывалось на неопределенный срок.

Законодатель неоднократно предпринимал попытки упростить эту процедуру[1]. При этом наибольшее внимание уделялось совершенствованию сервитутных отношений, поскольку другой вариант – изъятие земельного участка – является еще более болезненным для собственников. Однако через некоторое время стало ясно, что устранить непомерную сложность юридического оформления размещения линейных объектов можно только путем ограничения абсолютной власти собственников над своим имуществом и принципа свободы договора, подобно тому, как это было сделано в европейских странах (публичный сервитут, основанный на таких ограничениях, активно применяется во Франции, ФРГ, Италии и Испании [16]). Было принято сложное решение[2] о введении нового института – публичного сервитута для размещения линейных объектов. Он был включен в ЗК РФ[3] соответствующим законом[4].

Принципиальные отличия нового института от ранее существовавших состоят, на наш взгляд, в одновременном наличии следующих признаков. Во-первых, публичный сервитут устанавливается на основании административного решения компетентного органа. Во-вторых, решение принимается одновременно в отношении множества участков, т. е. один публичный сервитут может обременять любое число участков. В-третьих, публичный сервитут устанавливается в пользу конкретного лица – обладателя публичного сервитута, который должен соответствовать требованиям ст. 39.40 ЗК РФ. В-четвертых, административное решение об установлении публичного сервитута обязательно для собственников земельных участков – только обжалование самого решения дает собственнику право не пустить обладателя публичного сервитута на свой участок. Наконец, последний признак: на основании публичного сервитута возможно использовать земли без образования земельных участков. Именно эти свойства призваны снимать большую часть тех рисков и сложностей, которые много лет делали строительство линейных объектов непомерно юридически сложным.

Перечисленные признаки характерны не для всех публичных сервитутов, а только для «новых» публичных сервитутов – для размещения отдельных видов объектов, предусмотренных новой гл. V.7 ЗК РФ. Однако помимо них, в российском законодательстве сохранены и «старые» публичные сервитуты – в пользу неопределенного круга лиц (например, для прохода, прогона скота, сенокошения и иных нужд)[5]. Предметом изучения данного исследования являются только «новые» публичные сервитуты.

Своеобразие конструкции нового публичного сервитута неизбежно должно отражаться и на правилах внесения сведений о нем в ЕГРН. Законодатель не распространил на него ни правила регистрации обременений земельных участков, ни правила регистрации вещных прав – были разработаны новые, особенные нормы, предусматривающие внесение в реестр сведений о границах публичного сервитута. Их изучение представляется интересным не только с практических позиций (как новые нормы, требующие толкования для целей дальнейшего их применения), но и в целях теоретического исследования тех свойств публичных сервитутов, которые послужили причиной введения особых правил внесения сведений.

  1. Общие правила внесения сведений о публичном сервитуте и его границах в ЕГРН

Рассмотрим, каким образом вносятся сведения о публичном сервитуте и его границах, исходя из трехчастной структуры ЕГРН.

Первое: какие сведения и в каком порядке вносятся в реестр прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (далее – реестр прав)? Здесь выявляется и первая принципиальная особенность: никакие сведения о публичном сервитуте не вносятся в реестр прав – публичный сервитут в нем никак не отражается, несмотря на то, что он является субъективным правом и обременением. Мы основываем свою позицию на следующих источниках. Во-первых, публичный сервитут, в отличие от обычного сервитута, не назван законодателем в числе обременений недвижимого имущества, подлежащих государственной регистрации (п. 6 ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»[6] (далее – Закон о регистрации)). Во-вторых, сведения, которые обычно указываются в реестре прав, в случае публичного сервитута вносятся в реестр границ. В частности, это сведения о цели установления, обладателе публичного сервитута, органе, решением которого установлен публичный сервитут и др. (п. 6 ст. 10 Закона о регистрации). В третьих, сам орган регистрации прав придерживается позиции об отсутствии необходимости регистрации публичного сервитута как права и обременения в реестре прав. Официально эта позиция подтверждена в Письме Росреестра «О внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о публичном сервитуте»[7].

Второе: вносятся ли какие-либо сведения в кадастр недвижимости? В том случае, если публичный сервитут распространяется только на земли и в его границах не оказалось ни одного земельного участка (или части земельного участка) – никаких сведений о публичном сервитуте в кадастре недвижимости не будет. Если же в границах публичного сервитута имеются земельные участки, то в дополнительной информации о каждом таком земельном участке будет отражаться факт его расположения в границах публичного сервитута (п. 5 ч. 5 ст. 8 Закона о регистрации). Комментируя эти нормы, хотелось бы обратить внимание, что внесение сведений об обременениях и ограничениях в дополнительные сведения о земельном участке, как правило, предусматривается именно тогда, когда эти обременения или ограничения не подлежат регистрации в реестре прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (такое общее правило предусмотрено, например, в п. 7 Порядка ведения ЕГРН[8]). Это еще раз подтверждает, что публичный сервитут не регистрируется в реестре прав.

Третье: какие сведения вносятся в реестр границ? В реестр границ вносятся сведения, характеризующие не только границы публичного сервитута, но отчасти и сам публичный сервитут как субъективное право (это сведения о цели установления, обладателе публичного сервитута, органе, решением которого установлен публичный сервитут и др.). Перечень сведений установлен в ч. 6 ст. 10 Закона о регистрации. Границам публичного сервитута присваивается идентификационный реестровый номер (п. 4 ст. 5), именно этот номер и будет использоваться в качестве реестрового номера для каждого конкретного публичного сервитута, учитывая, что в других частях реестра недвижимости публичные сервитуты не регистрируется.

Таким образом, публичный сервитут как право и обременение не регистрируется в реестре прав на недвижимость. Сведения о нем вносятся в реестр границ и (при наличии земельных участков) в сведения кадастра недвижимости о каждом из земельных участков, попавшем в его границы.

  1. Почему публичный сервитут не регистрируется в реестре прав и обременений?

Внесение сведений в ЕГРН о публичном сервитуте и его границах имеет существенное значение, поскольку публичный сервитут считается возникшим с момента внесения сведений о границах публичного сервитута в реестр границ (ч. 8 ст. 39.43 ЗК РФ). Такое правило необычно для российского законодательства – в большинстве конструкций, в которых момент возникновения права или обременения привязывается к дате внесения сведений в ЕГРН, имеется в виду регистрация этого права и (или) обременения в реестре прав на недвижимость, но не внесение сведений в реестр границ. Лишь для возникновения некоторых видов ограничений прав на землю может иметь значение внесение сведений в реестр границ (например, охранные зоны считаются установленными с момента внесения сведений о зоне в реестр границ). Тем не менее, публичный сервитут предполагает наличие конкретно определенного лица, имеющего право использовать чужой участок в строго определенных целях (ограниченное пользование). Почему законодатель вводит для публичного сервитута особое правило, не допуская его регистрации в реестре прав подобно обычному частному сервитуту? Какие свойства публичного сервитута повлияли на такое законодательное решение?

На наш взгляд, такое решение связано с проблематикой объектов публичного сервитута. В отличие от вещных прав, публичный сервитут может устанавливаться как в отношении земельных участков, так и в отношении земель, где земельные участки не образованы. Если используется часть земельного участка, то она не ставится на кадастровый учет в качестве отдельного объекта[9], что также недопустимо для вещных прав.

Возможность использования земель без необходимости образования земельных участков для российского законодательства совершенно нетипична. Кроме публичного сервитута мы можем назвать только два подобных исключения: это использование земель на основании административного разрешения (гл. V.5 ЗК РФ), и общее пользование землями для передвижения и пребывания. Во всех остальных случаях требуется образование земельного участка. Исходя из этого, возможность использования земель без образования земельных участков на основании публичного сервитута может показаться не соответствующей представлениям об объектах земельных правоотношений. Однако специалисты в области земельного права неоднократно высказывались о существовании земельных правоотношений (в том числе отношений использования), в которых объектом является именно земля, а не земельный участок[10].

Сам термин «земля» многозначен: обычно он понимается в одном из трех значений. Во-первых, земля как природный объект и природный ресурс, из которого образуются все иные объекты земельных отношений в процессе «облечения земель в правовую форму», придания им юридических качеств, установления для них правового режима [5, § 1 гл. 2; 6; 12]. Во-вторых, земли (во множественном числе) в значении «земли определенной категории земель» (к примеру, земли сельскохозяйственного назначения). В-третьих, земли могут пониматься как «земельное пространство, подвергшееся воздействию [5, § 1 гл. 2]», или как «поверхность земли без установленных границ [18, с. 546]». Именно в этом, третьем значении, термин «земли» используется в посвященной публичным сервитутам гл. V.7 ЗК РФ, где говорится о возможности использования «земельных участков и (или) земель»[11].

Земли, взятые в границах публичного сервитута, являются реальным физическим объектом. Они признаются специфическим объектом земельных отношений, но не обладают свойствами недвижимого имущества: они не могут быть объектом права частной собственности, не могут участвовать в обороте. Из этого можно заключить, что для публичного сервитута не имеет особого значения наличие вещи, недвижимого имущества – он может иметь объектом как вещь (земельный участок), так и природный объект (земли). Эта характерная черта публичного сервитута имеет для его конструкции принципиальное значение: он был введен в законодательство именно для того, чтобы стало возможным размещать и обслуживать линейные объекты без обязательной постановки на кадастровый учет всех земельных участков под ними[12].

Какое значение для правил внесения сведений в ЕГРН о публичных сервитутах имеет возможность использования не только земельных участков, но и земель? В первую очередь, в кадастре недвижимости нет и не может быть записи о землях как объекте (есть запись лишь о земельных участках и их частях). Как следствие, в случае использования земель, мы не сможем внести запись и в реестр прав на недвижимость, поскольку запись о праве или обременении вносится только при наличии записи об объекте этого права или обременения в кадастре недвижимости (п. 10 Порядка ведения ЕГРН). Если бы публичный сервитут регистрировался в реестре прав, при распространении его на земли возникла бы необходимость сначала регистрировать их как объект учета (т. е. поставить на кадастровый учет в качестве земельного участка), что в корне противоречит самой идее публичного сервитута. Таким образом, учитывая взаимосвязь разных частей ЕГРН, регистрация публичного сервитута в реестре прав не представляется возможной.

Есть и другая, более глубокая, причина такого законодательного решения. Думается, что законодатель учел весьма спорную и сложную природу публичного сервитута. Публичный сервитут представляет собой субъективное право, однако это субъективное право сложно назвать вещным: придется допустить слишком много оговорок, явно нарушающих природу вещных прав.

Во-первых, вещным может быть только частное право, в случае же публичного сервитута имеются очевидные признаки публичного права и публичных отношений[13]:

– Деятельность обладателя публичного сервитута и действия собственников земельных участков – не свободны. Они не могут вести себя полностью так, как они считают нужным для реализации своих интересов, поскольку оба становятся объектами государственного управления – их поведение упорядочивается индивидуальным административным актом. В частности, именно государственный орган (а не собственник) определяет, на каких участках, в какие сроки, для какой цели обладатель публичного сервитута должен реализовывать свое право[14]. Он же утверждает четкие параметры возводимого объекта, от которых обладатель публичного сервитута не вправе отступать. Обычно этому подчинению обладателя публичного сервитута не придается серьезного значения – ведь это происходит в его интересе. Однако нам такой аргумент не кажется решающим – подчинение правилам регистрации прав на недвижимость при купле-продаже дома также в интересах и продавца, и покупателя, но это не устраняет управленческой сути этих отношений. Кроме того, весьма спорно, что строительство нового объекта всегда в интересах обладателя публичного сервитута – как быть с многочисленными примерами, когда такое строительство убыточно? Еще более ярко проявляется подчиненность воле публичного органа со стороны собственника земельного участка – он никак не может воспрепятствовать его использованию, кроме как путем оспаривания решения об установлении публичного сервитута (в вещных же отношениях право «решающего голоса» всегда остается за собственником).

– Публичный сервитут отвечает еще одному признаку публичных отношений – он направлен на осуществление публичного интереса. Вопрос о том, какой интерес реализуется при установлении и осуществлении публичного сервитута является спорным – одни авторы признают наличие публичного интереса, другие – нет[15]. На наш взгляд, при определении публичного интереса невозможно абстрагироваться от позиции государства – ведь понятие публичного интереса включает в себя не только общественный, но и государственный интересы. А многие положения нашего законодательства показывают, что государство признает и признавало ранее строительство линейных объектов делом государственной важности и включает его в число публичных интересов. Самый простой пример – законодатель называет планируемое строительство линейных объектов публичным интересом, для реализации которого допускается изъятие земельных участков (ст. 49 ЗК РФ). О наличии государственного интереса в строительстве различных линейных объектов красноречиво говорит перечень объектов, для строительства которых заключаются соглашения о государственно-частном партнерстве – практически все первые строки этого перечня заняты линейными объектами разных видов (ст. 7 Федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[16]). Огромное внимание регулированию процессов государственного и муниципального управления землепользованием в части размещения линейных объектов уделяется в ГрК РФ[17] (особенно нормы гл. 3 и 5 ГрК РФ). На наш взгляд, обеспечение наличия достаточной сети линейных объектов входит в содержание одного из принципов законодательства о градостроительной деятельности – обеспечение комплексного и устойчивого развития территории (п. 1 ст. 2 ГрК РФ).

– Порядок защиты прав собственников земельных участков, попавших в границы публичного сервитута, характерен именно для защиты прав и интересов, вытекающих из публичных отношений – собственник не может предъявить негаторный иск в суд к обладателю публичного сервитута (как это было бы при защите вещного права), а может только оспорить принятое органом исполнительной власти решение об установлении публичного сервитута. Обладатель публичного сервитута не признается законодателем ответчиком по такому делу – им будет орган исполнительной власти, принявший решение. Такой иск будет рассматриваться по правилам административного судопроизводства, он отвечает критериям административного иска об оспаривании решения органа государственной власти (п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ[18]).

Во-вторых, противоречит признакам вещного права отсутствие связи с конкретной вещью, имуществом – ведь земли как объект, не участвующий в обороте, ни в коем случае не могут рассматриваться как имущество. Для классического сервитута такая связь характерна: по схеме один сервитут – один участок; публичный сервитут, напротив, может строится по схеме один сервитут – много участков и земель без участков.

Исходя из названных обстоятельств, мы склоняемся к выводу, что публичный сервитут представляет собой субъективное публичное право и как публичное право никак не может быть отнесен к ограниченным вещным правам. А поскольку классический сервитут – это разновидность ограниченного вещного права, то публичный сервитут невозможно рассматривать как разновидность сервитута в классическом смысле. Это лишь право, в некоторых отдельных чертах похожее на сервитут, можно сказать – вызывающее ассоциацию. Не случайно многие специалисты в области частного права так возмущены наименованием публичного сервитута[19] – эту конструкцию сложно назвать «сервитутом», опираясь на классическое понимание сервитута[20].

Если публичный сервитут – это субъективное публичное право, то вполне логичным становится решение законодателя о внесении сведений о нем и его границах в реестр границ, поскольку регистрация в реестре прав связана с частным (вещным или обязательственным) характером регистрируемого права, но никак не с субъективными публичными правами.

  1. Внесение сведений о публичном сервитуте и его границах в реестр границ

Предусмотрев внесение сведений о границах в ЕГРН одновременно для всей зоны действия публичного сервитута, законодатель избрал достаточно простой вариант регулирования. Дело в том, что «искомые» границы устанавливаются еще на стадии проектирования линейного объекта – в проекте планировки территории, подготовка которого для линейных объектов, по общему правилу[21], юридически обязательна (п. 5 ч. 3 ст. 41 ГрК РФ). Границы в проекте должны устанавливаться в той же системе координат, которая используется в ЕГРН[22]. В дальнейшем сведения о границах прилагаются к ходатайству об установлении публичного сервитута, при этом требуется, чтобы границы были определены «в соответствии с установленными документацией по планировке территории границами зон планируемого размещения объектов» (п. 6 ст. 39.41 ЗК РФ). Рассматривая ходатайство, компетентный орган может утвердить либо изменить предлагаемые границы публичного сервитута. Тем не менее, изменения на этом этапе, как правило, касается отдельных «проблемных» участков границ, в целом за основу берется проект планировки территории. Итоговое решение об установлении публичного сервитута (к которому прилагаются сведения о границах публичного сервитута) направляется принявшим его органом в орган регистрации. Представляется, что такая процедура установления границ и внесения в реестр сведений о них не должна быть чрезмерно обременительной, поскольку используются данные, уже подготовленные на более ранних этапах проектирования.

Говоря о внесении сведений в ЕГРН о границах, хотелось бы обратить внимание на некоторую неточность используемой в законодательстве терминологии. В ЗК РФ предусматривается внесение в реестр сведений о границах публичных сервитутов. Однако публичный сервитут – это субъективное право, а у субъективных прав непосредственно не может быть территориальных границ, поскольку они определяют пределы дозволенного поведения конкретного лица. Лишь у объектов субъективного права могут быть границы на местности или в ЕГРН. Показательный пример – содержание реестра границ: в нем регистрируются только границы каких-либо объектов: будь то границы территориальной зоны, граница муниципального образования либо даже граница территории РФ. Поэтому указание законодателя о внесении сведений о границах самих публичных сервитутов, а не зоны или территории, образуемой этими границами, представляется не соответствующим ни теоретическим положениям о субъективном праве, ни особенностям реестра границ. Возможно, такое употребление терминологии сделано исключительно для краткости.

На наш взгляд, границы публичного сервитута в действительности очерчивают границы определенной зоны[23] – ее можно обозначить как зону действия публичного сервитута. В реестр границ вносятся сведения именно о границах этой зоны, а не о границах самого публичного сервитута как права. В эту зону будут включаться все земельные участки, части земельных участков или земли, попавшие в установленные ее границы. На них будут распространяться, с одной стороны, права обладателя публичного сервитута, с другой стороны, обременения земельных участков. Наличие зоны позволяет распространить обременения и права одновременно на значительное число земельных участков или земель, что существенно упрощает процесс установления публичного сервитута.

При всем разнообразии зон, устанавливаемых в соответствии с современным земельным законодательством, для них характерны некоторые общие свойства. Во-первых, они не являются недвижимостью, не являются объектами оборота и могут быть объектом лишь публичных правоотношений [4, § 3 гл. 2]. Во-вторых, зоны и территории включают в себя земельные участки и распространяют на эти участки определенный правовой режим, установленный для конкретной зоны. Это свойство зон позволяет детализировать юридические свойства земельных участков и более гибко управлять земельным фондом путем зонирования различных видов.

Большинство используемых в земельном законодательстве зон можно отнести к одной из двух групп: территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий. Разница между их свойствами значительна, поэтому немаловажно определить, к какой группе тяготеет зона действия публичного сервитута[24].

Первая группа зон – территориальные зоны – используется для установления разрешенного использования земельных участков внутри каждой зоны. Немаловажно, что разрешенное использование – это характеристика именно земельных участков как недвижимого имущества, но ни в коем случае не земель. Один земельный участок может относиться только к одной территориальной зоне, как следствие, границы территориальных зон не должны пересекать границы земельных участков. Прилагая сказанное к зоне действия публичного сервитута, можно заключить, что такая зона имеет мало общего с территориальными зонами: она не влияет на разрешенное использование земельных участков и может свободно пересекать их границы.

Вторая группа зон – зоны с особыми условиями использования территорий (далее – ЗОУИТ) – используется для установления ограничений использования земель и земельных участков. Эти ограничения имеют публично-правовой характер: например, они могут быть связаны с правилами охраны окружающей среды или с техническими правилами охраны некоторых видов объектов. Поскольку такие ограничения связаны с публично-правовыми режимами, характеристики и границы земельных участков как недвижимости для вопросов их установления не важны. Как следствие, ЗОУИТ могут включать в себя как земельные участки, так и земли. Границы ЗОУИТ могут свободно пересекать границы земельных участков, границы населенных пунктов, территориальных зон, других зон с особыми условиями использования территории.

Зона действия публичного сервитута во многом близка к ЗОУИТ: здесь тоже принимается властное решение, устанавливающее публичный режим для земель и земельных участков. Этот режим ограничивает права собственников земельных участков, поскольку они обязаны подчиниться властному решению о размещении линейных объектов на их участках, они также не вправе препятствовать доступу обладателя публичного сервитута к своим участкам, пока не оспорят само решение об установлении публичного сервитута. Иными словами – они вынуждены помимо своей воли терпеть деятельность постороннего лица на своем земельном участке, поскольку такое решение принял компетентный орган публичной власти. С другой стороны, режим зоны действия публичного сервитута предполагает возможность использования земель или земельных участков лицом, определенным в решении об установлении публичного сервитута, и строго в тех целях, которые указаны в этом решении. Это очень похоже на режим охранных зон, к примеру, железнодорожных путей или трубопроводов, которые относятся к ЗОУИТ – режим охранной зоны также предполагает возможность владельца линейного объекта использовать чужой земельный участок вне воли собственника[25]. Публично-правовые свойства зоны действия публичного сервитута проявляются и в том, что эта зона не зависит от характеристик земельных участков как недвижимости: их границ, целевого назначения и разрешенного использования.

Заслуживает отдельного рассмотрения также вопрос более практического характера – о допустимости пересечения границами зон действия публичных сервитутов границ других объектов[26]. В ЗК РФ практически ничего об этом не сказано. Между тем наличие пересечений границ некоторых видов может повлечь невозможность внесения сведений в реестр границ (п. 2 ст. 34 Закона о регистрации). Нет ли таких правил для процедуры внесения сведений о границах зоны действия публичного сервитута? В уже упомянутой ст. 34 сказано о невозможности внесения сведений в реестр при наличии пересечений для следующих объектов: лесничеств, населенных пунктов и территориальных зон. Однако ничего не сказано о границах публичных сервитутов. Имеется ли здесь пробел или таково решение законодателя?

На основании публичного сервитута ЗК РФ позволяет использовать часть земельного участка (например, в п. 4 ч. 1 ст. 39.41 ЗК РФ), что предполагает наличие пересечения границ земельного участка границами зоны действия публичного сервитута. Если граница зоны действия публичного сервитута может пересекать границы земельных участков, то она может пересекать и границы территориальных зон, населенных пунктов и лесничеств – поскольку все эти объекты должны иметь границы по границам земельных участков в их составе (такой вывод следует из содержания п. 2 ст. 34 Закона о регистрации). Ее пересечение с границами ЗОУИТ также возможно, поскольку границы таких зон могут пересекаться с любыми объектами. О пересечении границ зон действия двух разных публичных сервитутов в ЗК РФ ничего не сказано, однако пересечение разных линейных объектов допускается в Положении о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов[27] (далее – Положение). Так, подп. «д» п. 28 Положения предусматривает составление ведомости пересечений границ зон планируемого размещения линейного объекта с сохраняемыми объектами капитального строительства, включая и сохраняемые линейные объекты. Сохраняемые линейные объекты в границах зоны размещения нового линейного объекта упоминаются и в подп. «е» п. 20 Положения.

Таким образом, границы зон действия публичных сервитутов могут свободно пересекать границы земельных участков, населенных пунктов, лесничеств, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории и, наконец, границы других зон действия публичных сервитутов.

Кратко подводя итоги, можно заключить, что процедура внесения в ЕГРН сведений о публичном сервитуте и его границах отражает две его характерные черты: первая – отсутствие связи с единичным конкретным земельным участком как недвижимым имуществом; вторая – распространение действия публичного сервитута посредством установления границ вторичного объекта – зоны, включающей в себя неограниченное число земельных участков и земель. Эти черты не позволяют рассматривать публичный сервитут как ограниченное вещное право на земельный участок и распространять на него ту же процедуру, которая предусмотрена для регистрации вещных прав.

Сноски

Нажмите на активную сноску снова, чтобы вернуться к чтению текста.

[1] Подробный исторический обзор этого процесса приводит Г. А. Волков [4].

[2] Наибольшие сложности вызвала проблема обеспечения баланса интересов собственников и обладателя публичного сервитута. Здесь мы не рассматриваем этот вопрос, поскольку он требует детального и тщательного исследования. В юридической литературе он обсуждается в следующих источниках: [3; 7; 9; 10].

[3] Земельный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 27 дек. 2019 г.) // СЗ РФ. – 2001. – № 44, ст. 4147.

[4] О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : федер. закон от 3 авг. 2018 г. № 341-ФЗ // СЗ РФ. – 2018. – № 32 (ч. 2), ст. 5134.

[5] На наш взгляд, теоретический вопрос о соотношении «нового» и «старого» публичных сервитутов не так прост и заслуживает детального исследования в рамках отдельной работы.

[6] О государственной регистрации недвижимости : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ // СЗ РФ. – 2015. – № 29 (ч. 1), ст. 4344.

[7] О внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о публичном сервитуте : письмо Росреестра от 04 июня 2019 г. № 01-05327-ГЕ/19 // СПС «КонсультантПлюс».

[8] Порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости : приложение к приказу Министерства экономического развития РФ от 16 дек. 2015 г. № 943. – URL : http://www.pravo.gov.ru.

[9] О внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о публичном сервитуте : письмо Росреестра от 04 июня 2019 г. № 01-05327-ГЕ/19 // СПС «КонсультантПлюс».

[10]Подробно исследовав вопрос о соотношении земель и земельных участков как объектов земельных правоотношений, Г. Л. Землякова приходит к следующему выводу: «Таким образом, земли, не индивидуализированные в порядке, предусмотренном кадастровым законодательством, и не признаваемые с позиций ст. 130 ГК РФ недвижимой вещью, т. е. объектом прав, которые подлежат государственной регистрации, могут выступать в качестве самостоятельных объектов отношений по использованию их частными лицами в случаях, прямо предусмотренных ЗК РФ, на основании решений (разрешений) уполномоченных органов власти» [8, с. 59]. Тот факт, что земля может быть объектом земельных отношений, в том числе отношений использования, неоднократно подчеркивался и в других научных работах: [5, § 1 гл. 2; 18, с. 543; 11, коммент. к ст. 6].

[11] См. : п. 1 ст. 39.46, абз. 1 ст. 39.38, п. 3 ст. 39.46, п. 2 и п. 4 ст. 39.50 ЗК РФ и т. д.

[12] О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов : пояснительная записка к проекту федер. закона № 187920-7. – URL : https://sozd.duma.gov.ru/.

[13] Выявляя признаки публичных отношений, мы опирались на работы [1, с. 51-66; 17, § 2.4].

[14] Вот как характеризует ограниченные вещные права профессор В. А. Белов: «… цели их осуществления устанавливаются не публичной властью, а обладателем наиболее полного абсолютного права на вещь, т. е. собственником – иным частным же лицом» (выделено В. А. Беловым) [2, С. 284-285].

[15] В частности, Г. А. Волков, И. А. Игнатьева, С. А. Синицын, М.В. Бочаров признают наличие публичного интереса в строительстве линейных объектов [4; 10; 16; 9]. Напротив, строительство таких объектов считают частным интересом А. А. Иванов, Е. А. Суханов, М. А. Церковников [9].

[16] О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 № 224-ФЗ // СЗ РФ. – 2015. – № 29 (ч. 1), ст. 4350.

[17] Градостроительный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 27 дек.  2019 г.) // СЗ РФ. – 2005. – № 1 (ч. 1), ст. 16.

[18] Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 27 дек. 2019 г.) // СЗ РФ. – 2015. – № 10, ст. 1391.

[19] Показательна реакция известных специалистов в журнале «Закон», редакция которого организовала обсуждение новелл о публичных сервитутах одиннадцатью юристами [9].

[20] Исследовавший данное правовые явление задолго до принятия изменений в ЗК РФ (см. Федеральный закон от 3 авг. 2018 г. № 341-ФЗ) А. О. Рыбалов, отмечает: «Осознание совершенно особой природы легального сервитута, отличающей его от сервитута классического, вплоть до осознания того, что легальный сервитут вообще может быть не признан сервитутом в собственном смысле слова, может способствовать более адекватному регулированию соответствующих отношений» [15].

[21] Из правила об обязательности проекта планировки территории при строительстве линейных объектов имеется четыре исключения. (установлены в п. 5 ч. 3 ст. 41 ГрК РФ, а также в Постановлении Правительства РФ «Об утверждении перечня случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории» от 07 марта 2017 г. № 269 // СЗ РФ. – 2017. – № 12, ст. 1715). Они объединяют технически несложные случаи: 1. Строительство линейных объектов, не относящихся к объектам капитального строительства (это линейные объекты незначительной мощности) – на основании административного разрешения без установления публичного сервитута (гл. V.6 ЗК РФ). 2. Техническое подключение к существующим сетям. 3. Линейные объекты в границах одного квартала. 4. Линейные объекты, пролегающие совместно с иными линейными объектами (для которых границы публичного сервитута и охранной зоны уже определены). Три последних пункта могут касаться тематики публичных сервитутов. Для случаев отсутствия проекта планировки территории в ч. 3 ст. 39.41 ЗК РФ установлены дополнительные требования к обоснованию необходимости установления публичного сервитута. Границы публичного сервитута будут устанавливаться в пределах, не превышающих размеров соответствующих охранных зон.

[22] См. п. 4 Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов : утв. Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2017 г. № 564 // СЗ РФ. – 2017. – № 21, ст. 3016.

[23] Так, Г. Л. Землякова справедливо отмечает, что «в законе произошло смешение понятий не только отграничения прав и обременения участка, но и понятий права на земельный участок (титула), объекта недвижимости и зоны». Далее автор пишет, что у публичного сервитута «есть границы, как у зоны с особыми условиями использования» [9].

[24] При описании свойств двух названных групп зон мы используем работу Н. Н. Мисник [14].

[25] О том, что установление охранной зоны приводит к необходимости терпеть чужие права в отношении части участка, входящей в охранную зону, пишет Н. Н. Мельников [13]. Вместе с тем А. О. Рыбалов также обращает внимание на этот факт, квалифицируя установление таких зон как «легальный» сервитут [15].

[26] Вопрос поднимался применительно к пересечениям с границами населенных пунктов (см.: О внесении в ЕГРН сведений о границах населенных пунктов при наличии пересечений с границами земельных участков, в том числе занятых линейными объектами : письмо Министерства экономического развития РФ от 22 окт. 2018 г. № Д23и-5663 // СПС «КонсультантПлюс».

[27] Положение о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов : утв. постановлением Правительства РФ от 12 мая 2017 г. № 564 // СЗ РФ. – 2017. – № 21, ст. 3016.

Список использованной литературы

  1. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учеб. – М. : Зерцало-М, 2003. – 608 с.
  2. Белов В. А. Гражданское право. Т. III. Особенная часть. Абсолютные гражданско-правовые формы : учеб. для бакалавров. – М. : Юрайт, 2013. – 1189 с.
  3. Болтанова Е. С. Публичный сервитут в целях строительства сооружений: вопросы конституционных прав граждан и обеспечения баланса интересов // Закон. – 2019. – № 2. – С. 45-55.
  4. Волков Г. А. Земельные сервитуты: развитие и проблемы гарантий прав // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». – 2019. – Т. 161. – Кн. 1. – С. 219-236.
  5. Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление : монография. – М. : ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. – 272 с.
  6. Галиновская Е. А. Особенности включения земли в правовые отношения в качестве объекта // Журнал российского права. – 2012. – № 8. – С. 105-111.
  7. Завьялов А. А. «Публичные» сервитуты // Имущественные отношения в Российской Федерации. – 2019. – № 9. – С. 92-99.
  8. Землякова Г. Л. Земля и земельный участок как объекты земельных правоотношений: проблемы терминологии // Вестник Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). – 2019. – № 1. – С. 54-63.
  9. Иванов А., Бочаров М., Суханов Е. [и др.] Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. – 2018. – № 10. – С. 17-37.
  10. Игнатьева И. А. Модернизация публичного сервитута и потенциальные основания для земельных споров при размещении объектов электроэнергетики // Судья. – 2019. – № 3. – С. 38-42.
  11. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С. А. Боголюбова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М. : Проспект, 2017. – 784 с.
  12. Крассов О. И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. – 2004. – № 2. – С. 12-18.
  13. Мельников Н. Н. Соотношение и взаимосвязь норм о сервитутах и охранных зонах: вопросы теории и практики // Аграрное и земельное право. – 2016. – № 8. – С. 22-28.
  14. Мисник Н. Н. Соотношение земельного участка как объекта вещных прав и территориальной зоны // Гуманитарные и социально-экономические науки. – 2011. – № 3. – С. 135-139.
  15. Рыбалов А. О. Легальный сервитут в российском праве // Вестник гражданского права. – 2010. – № 5. – С. 4-12.
  16. Синицын С. А. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. – 2018. – № 2. – С. 26-45.
  17. Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право России : учеб. для бакалавриата, специалитета и магистратуры. – М. : Юрайт, 2019. – 624 с.
  18. Эйриян Г. Н. Земельный участок как объект использования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. – 2019. – № 3. – С. 540-563.

References

  1. Alekhin A.P., Karmolickij A.A., Kozlov Yu.M. Administrative Law of the Russian Federation [Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii]. Moscow, 2003. 608 p. (In Russ.).
  2. Belov V.A. Civil Law [Grazhdanskoe parvo]. Moscow, 2013. Vol. 3. 1189 p. (In Russ.).
  3. Boltanova E.S. Public Easement for the Construction of Structures: Issues of Constitutional Rights of Citizens and Ensuring a Balance of Interests [Publichnyj servitut v celyah stroitel’stva sooruzhenij: voprosy konstitucionnyh prav grazhdan i obespecheniya balansa interesov]. Zakon – «ZAKON» journal. 2019. Issue 2. Pp. 45-55. (In Russ.).
  4. Volkov G.A. Land Easements: Development and Rights Guarantee Issues [Zemel’nye servituty: razvitie i problemy garantij prav]. Uchenye Zapiski Kazanskogo Universiteta. Seriya Gumanitarnye Nauki – Proceedings of Kazan University. Humanities Series. Vol. 161. Issue 1. Pp. 219-236. (In Russ.). DOI: 10.26907/2541-7738.2019.1.219-236.
  5. Galinovskaya E.A. Land Relationship as a Socio-Legal Phenomenon [Zemel’noe pravootnoshenie kak social’no-pravovoe yavlenie]. Moscow, 2015. 272 p. (In Russ.).
  6. Galinovskaya E.A. Features of the Inclusion of Land in Legal Relations as an Object [Osobennosti vklyucheniya zemli v pravovye otnosheniya v kachestve ob»ekta]. Zhurnal rossijskogo prava – Journal of Russian Law. 2012. Issue 8. Pp. 105-111. (In Russ.).
  7. Zav’yalov A.A. «Public» Easements [«Publichnye» servituty]. Imushchestvennye otnosheniya v Rossijskoj Federacii – Property Relations in the Russian Federation. 2019. Issue 9. Pp. 92-99. (In Russ.).
  8. Zemlyakova G.L. Land and Land Plot as Objects of Land Relations: Problems of Terminology [Zemlya i zemel’nyj uchastok kak ob»ekty zemel’nyh pravootnoshenij: problemy terminologii]. Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYUA) – Courier of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL). Issue 1. Pp. 54-63. (In Russ.). DOI: 10.17803/2311-5998.2019.53.1.054-063
  9. Ivanov A., Bocharov M., Suhanov E., Zav’yalov A., Rybalov A., Zemlyakova G., Povetkina E., Cerkovnikov M., Zharkova O., Nekrest’yanov D., Bevzenko R. The New Life of Public Easements [Novaya zhizn’ publichnyh servitutov]. Zakon – «ZAKON» journal. 2018. Issue 10. Pp. 17-37. (In Russ.).
  10. Ignat’eva I.A. Modernization of Public Easement and Potential Grounds for Land Disputes during the Placement of Electric Power Facilities [Modernizaciya publichnogo servituta i potencial’nye osnovaniya dlya zemel’nyh sporov pri razmeshchenii ob»ektov elektroenergetiki]. Sud’ya – Judge. 2019. Issue 3. Pp. 38-42. (In Russ.).
  11. Commentary on the Land Code of the Russian Federation (Itemized); ed. by S.A. Bogolyubov [Kommentarij k Zemel’nomu kodeksu Rossijskoj Federacii (postatejnyj)]. Moscow, 2017. 784 p. (In Russ.).
  12. Krassov O.I. The Legal Concept of «Land Plot» [Yuridicheskoe ponyatie «zemel’nyj uchastok»]. Ekologicheskoe pravo – Environmental Law. 2004. Issue 2. Pp. 12-18. (In Russ.).
  13. Mel’nikov N.N. Correlation and Interrelation of Norms on Easements and Protected Zones: Theory and Practice [Sootnoshenie i vzaimosvyaz’ norm o servitutah i ohrannyh zonah: voprosy teorii i praktiki]. Agrarnoe i zemel’noe pravo – Agrarian and Land Law. 2016. Issue 8. Pp. 22-28. (In Russ.).
  14. Misnik N.N. The Ratio of Land Plot as an Object of Property Rights and Territorial Zone [Sootnoshenie zemel’nogo uchastka kak ob»ekta veshchnyh prav i territorial’noj zony]. Gumanitarnye i social’no-ekonomicheskie nauki – Humanitarian and Socio-Economic Sciences. 2011. Issue 3. Pp. 135-139. (In Russ.).
  15. Rybalov A.O. Legal Easement in Russian Law [Legal’nyj servitut v rossijskom prave]. Vestnik grazhdanskogo prava – Civil Law Review. 2010. Issue 5. Pp. 4-12. (In Russ.).
  16. Sinicyn S.A. Private and Public Easements in Russian and Foreign Law [Chastnye i publichnye servituty v rossijskom i zarubezhnom prave]. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki – Law. Journal of the Higher School of Economics. 2018. Issue 2. Pp. 26-45. (In Russ.). DOI: 10.17323/2072-8166.2018.2.26.45
  17. Stahov A.I., Kononov P.I. Administrative Law of Russia [Administrativnoe pravo Rossii]. Moscow, 2019. 624 p. (In Russ.).
  18. Ejriyan G.N. Land Plot as an Object of Use [Zemel’nyj uchastok kak ob»ekt ispol’zovaniya]. Vestnik Permskogo universiteta. Yuridicheskie nauki – Perm Univercity Herald. Juridical sciences. 2019. Issue 3. Pp. 540-563. (In Russ.). DOI: 10.17072/1995-4190-2019-45-540-563