Отношения, связанные с оказанием бесплатной юридической помощи в РФ, регулируются обширным массивом национальных нормативных правовых актов и международными договорами, в которых участвует РФ.
Так, ст. 48 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, а в определенных законом случаях такая помощь оказывается бесплатно. Данная конституционная гарантия в России долгое время оставалась обеспеченной фрагментарно, лишь в 2011 г. был принят Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в РФ»[1] (далее – Закон о бесплатной юридической помощи), которому принадлежит ведущая роль в правовом регулировании оказания юридической помощи населению в РФ бесплатно. При этом необходимо отметить, что бесплатно юридическая помощь оказывалась в РФ задолго до принятия этого закона на основе иных нормативных правовых актов. Однако отсутствовали базовые принципы оказания такой помощи, единые подходы к определению участников системы получения бесплатной юридической помощи, требования к лицам, оказывающим юридическую помощь. Указанным законом устанавливаются основные гарантии реализации права граждан РФ на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи в РФ, организационно-правовые основы формирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи и организационно-правовые основы деятельности по правовому информированию и правовому просвещению населения.
Разумеется, Закон о бесплатной юридической помощи не может учесть всех особенностей оказания квалифицированной юридической помощи. На этапе его подготовки и не ставилась такая задача. Как отмечает О. Н. Воронова, при разработке данного закона было учтено, что построение системы бесплатной юридической помощи только лишь на государственной основе будет малоэффективным, необходимо включение в нее различных общественных институтов [1, с. 3]. Поэтому Закон о бесплатной юридической помощи, создав правовую основу оказания бесплатной юридической помощи, предусмотрел системный подход к этому вопросу. Должная реализация этого закона невозможна без учета того массива российского законодательства, который появился ранее и так или иначе закрепляет право граждан на получение юридической помощи бесплатно при определенных обстоятельствах. Одних законов, регламентирующих рассматриваемую область отношений, только лишь на федеральном уровне принято значительное количество. Важнейшими из них являются: УПК РФ, ГПК РФ, Федеральный закон «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»[2], Федеральные законы «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[3], «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4], «О статусе военнослужащих»[5], «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[6], «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»[7], «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»[8].
Согласно ст. 7 Закона о бесплатной юридической помощи оказание бесплатной юридической помощи в РФ осуществляется тремя группами субъектов:
1) физические и юридические лица, являющиеся участниками государственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с данным законом;
2) физические и юридические лица, являющиеся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи в соответствии с данным законом;
3) иные лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.
Если следовать буквальному толкованию указанных положений, то следует сделать вывод, что иные лица, имеющие право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с нормативными актами РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления, не входят ни в число субъектов негосударственной системы бесплатной юридической помощи, ни в число субъектов государственной системы. В таком случае нужно признать наличие других систем оказания бесплатной юридической помощи, отличных от государственной и негосударственной. Исходя из смысла рассматриваемого положения Закона о бесплатной юридической помощи, нам видятся еще как минимум две системы оказания бесплатной юридической помощи – муниципальная и общественная.
Коль скоро законодатель не отнес иных лиц ни к государственной, ни к негосударственной системам, следовательно, правила, существующие для этих систем, не действуют в отношении иных лиц, по крайней мере, полностью. Это значит, что для муниципальной и общественной систем предполагается иной правовой режим их функционирования. В этой связи представляется необходимым выделить специфические черты каждой из систем.
Государственную систему, как нам представляется, характеризуют следующие особенности:
1) субъектный состав лиц, оказывающих юридическую помощь (федеральные и региональные органы власти, органы управления внебюджетными фондами и государственные юридические бюро; адвокаты и нотариусы при определенных условиях);
2) обязательность оказания юридической помощи бесплатно для участников государственной системы;
3) категории граждан, имеющих право на получение юридической помощи бесплатно (согласно правилам ст. 2 Закона о бесплатной юридической помощи право на получение бесплатной юридической помощи, по общему правилу, имеют только определенные категории граждан РФ, которым такая помощь предоставляется в случаях и в порядке, предусмотренных действующим законодательством РФ и ее субъектов);
4) вид предоставляемой юридической помощи зависит от общественно-социального статуса лица, претендующего на ее получение (инвалид, сирота, недееспособный, усыновитель, опекун и т.д.) и субъекта, к которому он обратился за юридической помощью;
5) перечень правовых вопросов, по которым бесплатная юридическая помощь оказывается, предусмотрен законодательством, он не подлежит расширительному толкованию, субъекты не вправе оказывать помощь по вопросам, не вошедшим в перечень.
В отличие от государственной негосударственная система бесплатной юридической помощи формируется на добровольных началах. Участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и т.д.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Виды бесплатной юридической помощи, категории граждан, имеющих право на ее получение, и перечень правовых вопросов, по которым такая помощь оказывается, определяются негосударственными центрами бесплатной юридической помощи самостоятельно. При этом к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, прежде всего, должны относиться граждане с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации. Кроме того, согласно ст. 27 Закона о бесплатной юридической помощи некоммерческие организации, являющиеся участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, могут получить государственную и муниципальную поддержку.
Иными словами, если речь идет об обращении за юридической помощью к субъекту государственной системы, то претендовать на ее получение могут только определенные категории лиц и рассчитывать они могут только на определенный вид юридической помощи. К примеру, в силу ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи, если инвалид I группы пострадал от чрезвычайной ситуации, то он может претендовать на получение всех видов бесплатной юридической помощи. Если же речь идет о защите его прав как потребителя, то он может получить только консультацию и помощь в составлении юридических документов (претензии, искового заявления), но не представительства его интересов в различных инстанциях. Более того, как потребитель он может получить помощь лишь по одному роду вопросов – предоставление коммунальных услуг.
Что касается негосударственной системы бесплатной юридической помощи, ее участники самостоятельно определяют категории лиц, которым они готовы оказывать юридическую помощь бесплатно. Перечень лиц, предусмотренный ст. 20 Закона о бесплатной юридической помощи, они могут расширить, закрепив его в уставе организации. К примеру, некоторые организации предоставляют юридическую помощь бесплатно многодетным матерям, почетным донорам и другим категориям лиц, которым Закон о бесплатной юридической помощи не предоставил такой возможности. Кроме того, субъекты негосударственной системы бесплатной юридической помощи не ограничены в видах юридической помощи, которую они могут предоставлять обратившимся к ним физическим лицам. В видах предоставляемой юридической помощи ограничены только юридические клиники. В силу ст. 23 Закона о бесплатной юридической помощи они не вправе осуществлять представительство в органах власти и организациях.
Обозначив специфику государственной и негосударственной систем, обратимся к вопросу существования муниципальной и общественной систем.
Полагаем, муниципальную систему оказания бесплатной юридической помощи можно выделить отдельно ввиду следующих обстоятельств.
Во-первых, в силу ст. 4 Закона о бесплатной юридической помощи органы местного самоуправления вовлечены в реализацию государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, однако в государственную систему оказания бесплатной юридической помощи они не включены.
Во-вторых, муниципальные органы власти не входят в систему органов государственной власти в силу смысла указаний гл. 8 Конституции РФ и ч. 4 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9]. Местное самоуправление в России – это особая форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В-третьих, в силу ч. 1 ст. 14 Закона о бесплатной юридической помощи органы местного самоуправления осуществляют взаимодействие с государственной системой оказания бесплатной юридической помощи. В этой связи они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в рассматриваемой области отношений федеральными законами и законами субъектов РФ. В этих же пределах закон возложил на них обязанность оказывать содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечивать ее поддержку.
В-четвертых, согласно ч. 2 ст. 14 Закона о бесплатной юридической помощи органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро и оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи, предусмотренные Законом о бесплатной юридической помощи.
Исходя из сказанного, приходится констатировать, что органы местного самоуправления обязаны участвовать в оказании бесплатной юридической помощи населению лишь в тех случаях, когда они наделены соответствующими полномочиями вышестоящими уровнями власти. В иных случаях они самостоятельны в решении вопросов оказания бесплатной юридической помощи на территории муниципалитета, в том числе вправе создавать или не создавать систему предоставления бесплатной юридической помощи на своей территории. Данный вывод следует из буквального толкования Закона о бесплатной юридической помощи, однако он представляется нам не соответствующим в полной мере действительному положению дел.
Как упоминалось ранее, Закон о бесплатной юридической помощи не единственный закон в России, регламентирующий рассматриваемую сферу отношений. Задолго до его вступления в силу был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан»[10] (далее – Закон об обращениях граждан), в соответствии с которым каждый орган власти в стране обязан предоставлять гражданам бесплатные устные и письменные консультации по вопросам своей компетенции. Согласно ст. 2 указанного закона граждане имеют право обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Таким образом, на наш взгляд, муниципальную систему характеризуют следующие признаки:
1) муниципальная система представлена органами местного самоуправления, муниципальными юридическими бюро и муниципальными учреждениями и иными организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций;
2) субъекты муниципальной системы в оказании бесплатной юридической помощи фактически могут участвовать в двух ипостасях: как участники государственной системы оказания бесплатной юридической помощи в силу установлений Закона об обращениях граждан и как участники собственно муниципальной системы в силу правил ч. 2 ст. 14 Закона о бесплатной юридической помощи;
3) как участники собственно муниципальной системы они не связаны ни определенными категориями граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, ни определенными видами юридической помощи, ни перечнем правовых вопросов и вправе устанавливать дополнительные гарантии предоставления безвозмездной юридической помощи на территории муниципалитета.
При таком подходе, полагаем, устраняются присутствующие в Законе о бесплатной юридической помощи противоречия государственной политике в области оказания бесплатной юридической помощи и не затрагивается самостоятельность местного самоуправления как одной из основ конституционного строя РФ.
В качестве самостоятельной нами выделена общественная система оказания бесплатной юридической помощи населению. Эта система прямо не упоминается в Законе о бесплатной юридической помощи, но, как нам кажется, подразумевается. Наличие этой системы невозможно отрицать. В России существует множество правозащитных организаций, которые оказывают гражданам юридическую помощь на безвозмездной основе. Кроме того, частнопрактикующие юристы также вправе оказывать юридическую помощь населению бесплатно. По формулировке Закона о бесплатной юридической помощи они отнесены к категории иных лиц, не вошедших в число субъектов государственной и негосударственной систем.
В своем статусе они ближе к негосударственным центрам оказания бесплатной юридической помощи, но они не могут претендовать на государственную и муниципальную поддержку в контексте Закона о бесплатной юридической помощи.
В этой связи возникает вопрос, какие положения Закона о бесплатной юридической помощи распространяются на участников общественной системы. Представляется, что они должны подчиняться правилам, устанавливающим принципы оказания бесплатной юридической помощи, а также требования к лицам, оказывающим юридическую помощь. Поскольку именно эти установления призваны гарантировать предоставление качественной (квалифицированной) юридической помощи, постольку они должны быть обязательны для всех лиц, задействованных в оказании бесплатной юридической помощи.
Таким образом, следуя буквальному толкованию действующего законодательства, субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь в РФ, образуют по факту четыре системы бесплатной юридической помощи: государственную, негосударственную, муниципальную и общественную.
Вместе с тем, с позиции системного подхода к решению проблемы, избранный в Законе о бесплатной юридической помощи вариант нам представляется ошибочным. Коль скоро государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью едина для всей территории страны, то и реализоваться она должна в рамках единой системы.
Государственная политика в области оказания бесплатной юридической помощи предполагает определенную целостность и единство подходов к проблеме организации оказания бесплатной юридической помощи в стране. Как упоминалось ранее, изначально концепция оказания бесплатной юридической помощи населению была рассчитана на то, что в предоставлении юридической помощи на безвозмездной основе будут задействованы различные государственные и общественные структуры. В этой связи, нужно признать, что система оказания бесплатной юридической помощи в РФ должна быть одна со свойственной ей, как и любой системе, упорядоченностью, целостностью, закономерностями организации, функционирования и эволюции.
На наш взгляд, целесообразно с точки зрения государственной политики в области предоставления бесплатной юридической помощи населению выделение не систем, а уровней оказания такой помощи, образующих единую систему оказания бесплатной юридической помощи на территории РФ. По нашему мнению, следует выделить два уровня оказания бесплатной юридической помощи – государственный и негосударственный.
