Написать в редакцию

Написать в редакцию

Заполните все поля формы и нажмите «Отправить»

  • +7 (3952) 79-88-99
  • prolaw38@mail.ru

ПОПРАВКИ В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОДИКТОВАННАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ И ПОСЛЕДСТВИЯ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО МИРА

Пролог: журнал о праве. – 2021. – № 2. – С. 62 – 68.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.
Дата поступления 31.03.2021, дата принятия к печати 17.06.2021,
дата онлайн-размещения 30.06.2021.

Предметом исследования в рамках данной статьи является Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а именно аспекты «координации вопросов здравоохранения» и «защиты семьи, материнства и детства». Авторами были проанализированы вопросы централизации предоставления медицинской помощи, влияния данных поправок на правоспособность граждан. Для проведения более глубокого анализа был использован опыт зарубежных стран (Канады и Германии). Несмотря на то, что системы здравоохранения приводимых в качестве примера государств, отличаются по своей сущности и организации, тем не менее, они влияют на формирование доступности медицины для населения. В результате исследования данного опыта был сделан вывод о том, что делегирование свободы в вопросе обеспечения медицинской помощи на более низкие уровни управления позволяет предоставлять населению доступную и качественную медицинскую помощь. Отмечено, что в настоящее время необходимо пересмотреть степень участия органов местного самоуправления в вопросах обеспечения доступности медицинской помощи в соответствии с федеральным законом.

Поправки в Конституцию; права граждан; здравоохранение; органы местного самоуправления; доступная медицинская помощь.

Чуксина В.В., Мирвода К.А. Поправки в Конституцию Российской Федерации: продиктованная необходимость и последствия в условиях современного мира // Пролог: журнал о праве. – 2021. – № 2. – С. 62 – 68. – DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.

Информация о статье

Пролог: журнал о праве. – 2021. – № 2. – С. 62 – 68.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.
Дата поступления 31.03.2021, дата принятия к печати 17.06.2021,
дата онлайн-размещения 30.06.2021.

Аннотация

Предметом исследования в рамках данной статьи является Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а именно аспекты «координации вопросов здравоохранения» и «защиты семьи, материнства и детства». Авторами были проанализированы вопросы централизации предоставления медицинской помощи, влияния данных поправок на правоспособность граждан. Для проведения более глубокого анализа был использован опыт зарубежных стран (Канады и Германии). Несмотря на то, что системы здравоохранения приводимых в качестве примера государств, отличаются по своей сущности и организации, тем не менее, они влияют на формирование доступности медицины для населения. В результате исследования данного опыта был сделан вывод о том, что делегирование свободы в вопросе обеспечения медицинской помощи на более низкие уровни управления позволяет предоставлять населению доступную и качественную медицинскую помощь. Отмечено, что в настоящее время необходимо пересмотреть степень участия органов местного самоуправления в вопросах обеспечения доступности медицинской помощи в соответствии с федеральным законом.

Ключевые слова

Поправки в Конституцию; права граждан; здравоохранение; органы местного самоуправления; доступная медицинская помощь.

Библиографическое описание

Чуксина В.В., Мирвода К.А. Поправки в Конституцию Российской Федерации: продиктованная необходимость и последствия в условиях современного мира // Пролог: журнал о праве. – 2021. – № 2. – С. 62 – 68. – DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.

About article in English

Publication data

Prologue: Law Journal. – 2021. – № 2. – Pp. 62 – 68.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.
Received 31.03.2021, accepted 17.06.2021, available online 30.06.2021

Abstaract

The subject of this article is Law of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation (14.03.2020 No. 1-Federal Constitutional Law) «On improving the regulation of certain issues of the public power organization and functioning», namely, aspects of «coordination of health care» and «protection of the family, motherhood and childhood». The authors analyzed the issues of the medical care provision centralization, the impact of these amendments on the legal capacity of citizens. For a more in-depth analysis, the experience of foreign countries (Canada and Germany) was used. Despite the fact that the health care systems of the countries cited as an example differ in their essence and organization, nevertheless, they influence the formation of the availability of medicine for the population. As a result of the study of this experience, it was concluded that the delegation of freedom in the provision of medical care to lower levels of government allows to provide to the population affordable and high-quality medical care. It is noted that at present it is necessary to review the degree of participation of local governments in ensuring the availability of medical care in accordance with the federal law.

Keywords

Amendments to the Constitution; citizens’ rights; health care; local governments; affordable and accessible medical care.

Bibliographic description

Chuksina V.V., Mirvoda K.A. Amendments to the Constitution of the Russian Federation: Dictated Necessity and Consequences in the Conditions of the Modern World [Popravki v Konstitutsiyu Rossiyskoy Federatsii: prodiktovannaya neobkhodimost' i posledstviya v usloviyakh sovremennogo mira]. Prologue: Law Journal. 2021. Issue 2. Pp. 62 – 68. (In Russ.). DOI: 10.21639/2313-6715.2021.2.7.

COVID-19 далеко не первый, и, к сожалению, не последний вирус, объявивший войну человечеству. Однако 11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения объявила, что эпидемию вируса COVID-19 необходимо классифицировать как пандемию и призвала государства принять решительные и неотложные меры по борьбе с его распространением. Поэтому 2020 год оказался весьма сложным как для России, так и всего мира. Пандемия обнажила проблемы внешнего и внутреннего характера и потребовала от государств принятия решительных экстренных мер, последствия которых нельзя оценить однозначно. Законом Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»[1] (Далее – Закон о поправках) в основной закон государства был внесен ряд изменений, затронувших как политическую, так и социальную сторону российского общества. Этот нормативно-правовой акт был принят в период крайне сложной обстановки в стране, характеризующейся напряженностью как ввиду распространения коронавирусной инфекции, так и ввиду самого мероприятия по изменению действовавшего на протяжении многих лет без серьезных редакций закона, в силу своей фундаментальности определяющего основные направления и принципы развития России [см.: 7, с. 745, 747].

Действительно, на практике получился непредсказуемый результат – глобальные опасности создают глобальное общество [1, с. 102 – 105]. Тем важнее проанализировать новые положения, должное внимание которым уделялось вследствие указанных выше причин. В данной статье предпринята попытка рассмотреть влияние поправок, внесенных в Конституцию Российской Федерации, на систему социальных гарантий в области здравоохранения.

Законом о поправках в новой редакции был представлен пункт «ж» статьи 72 Конституции РФ. Были конкретизированы понятия «координации вопросов здравоохранения» и «защиты семьи, материнства и детства», которые в предыдущей редакции не были раскрыты как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Новая редакция пункта гласит о том, что к координации вопросов здравоохранения относятся, в том числе «обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью». Таким образом, законодатель не только провозгласил ориентированность государства на политику охраны здоровья граждан, но и установил гарантии для граждан на получение доступной и качественной медицинской помощи, что в преддверии широкомасштабного (как в плане территории, так и в плане последствий) распространения COVID-19 в России имело большое значение.

По сути, законодатель установил обязанность по осуществлению соответствующей деятельности (во исполнение данных принципов) для органов государственной власти как федерального уровня, так и уровня субъектов федерации.  Однако «реформа важнейших сфер общественной жизни проводится таким образом, что их состояние вызывает большую обеспокоенность не только у населения, но и у контролирующих государственных органов» [3, с. 95].

Развивая вопрос совершенствования отечественной системы здравоохранения, отметим другую поправку, имеющую большую значимость для граждан, проживающих в пределах определенного муниципального образования. Так, согласно дополнению, введенному Законом о поправках в часть 1 статьи 132 Конституции РФ, в главе 8, посвященной организации местного самоуправления, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции теперь «обеспечивают доступность медицинской помощи в соответствии с федеральным законом». По мнению главного инициатора указанных изменений – президента Национальной медпалаты, главы Научно-исследовательского института неотложной детской хирургии и травматологии Леонида Рошаля – внесенные поправки должны обеспечить реформирование модели управления системой здравоохранения и переход ее к вертикально интегрированной модели наподобие советской системы организации медицинской помощи[2]. Предполагается, что централизация будет способствовать усиленному контролю в вопросе предоставления медицинской помощи, особенно – в порядке распределения денежных средств на реализацию соответствующих инициатив.

Отметим также тот факт, что Закон о поправках, дополнив статью 132 Конституции РФ частью 3, установил, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В дальнейшем это положение получит свое закрепление в статье 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Данная норма, по предположению Президента РФ, должна позволить преодолеть разрыв между муниципальным и государственным уровнями власти, что позволит устранить проблемы в образовании, здравоохранении и в других сферах, а также в обеспечении общих для всех граждан прав, возможностей и гарантий в равной мере[3]. Поправку можно охарактеризовать как достижение более эффективного и оперативного решения вопросов в целом по федерации и в ее отдельных частях, определенная степень «отзывчивости» органов власти на потребности граждан [5, р. 26].

В целом, все вышеперечисленные новации характеризуются специалистами и учеными единообразно – «повышение уровня качества предоставляемых медицинских услуг». Предлагаем рассмотреть влияние данных поправок на правоспособность граждан.

Во-первых, закрепление в Конституции Российской Федерации гарантий доступности и качественности медицинской помощи не приведет к моментальным изменениям в качестве оказания медицинской помощи, к повсеместной доступности данной категории услуг, – отмечает учредитель фонда помощи хосписам «Вера» Нюта Федермессер[4]. Тем не менее, отсутствие качественной медицинской помощи по месту проживания будет являться нарушением Конституции, а это, в свою очередь, может быть расценено как основание для конституционно-правовой ответственности. Представляется, что это может привести даже к росту так называемых преступлений без жертв, где потерпевшими могут стать абстрактные лица: правительство, государство, общество, и т.д. [2].

Во-вторых, по мнению Н. Федермессер, доступная качественная медицинская помощь предполагает не только строительство медицинских учреждений, но и гарантию хорошо оплачиваемого труда и качественного обучения медиков, которых должно быть достаточно для того, чтобы они были готовы нести ответственность за свою работу перед обществом. Поэтому, во исполнение рассматриваемых положений, установленных основным нормативно-правовым актом отечественного законодательства, данным аспектам также должно быть уделено соответствующее внимание как механизму реализации гарантируемых Конституцией гражданам прав. Более того, в связи с установлением некоторых собственных полномочий органов местного самоуправления в области оказания медицинских услуг (а не в качестве переданных полномочий), необходимо тщательное продумывание и закрепление на нормативном уровне гарантий непосредственного существования местных органов здравоохранения. Об этом заявил и депутат Государственной Думы, Председатель Комитета Государственной Думы по охране здоровья Д.А.  Морозов, по мнению которого поправка относительно функционала органов местного самоуправления «даст основание формированию новой нормативно-правовой базы, которая позволит муниципалитетам по возможности поддерживать свои больницы, поликлиники и ФАПы»[5].

Рассмотрим влияние данной поправки на организационный аспект. Местное самоуправление имеет право осуществлять полномочия по вопросам либо местного значения, либо по вопросам, отнесенным к предмету ведения муниципального образования законом. В сфере здравоохранения основная часть полномочий органов местного самоуправления не связана с вопросами местного значения, поскольку охрана здоровья населения – задача общегосударственная. Поэтому получила распространение практика передачи полномочий региональных властей на уровень муниципальных образований, чему в немалой мере способствовало принятие нескольких федеральных законов, которые внесли изменения в ряд отдельных законодательных актов Российской Федерации, вследствие чего местное самоуправление оказалось отстранено от управления здравоохранением. Следует также обозначить проблемы, которые, по мнению представителей врачебного сообщества и управленцев, неизбежно возникли в результате передачи полномочий муниципалитетов по управлению здравоохранением на региональный уровень. Это и серьезный рост нагрузки на региональные управленческие структуры, и отсутствие кадров, и проблема обеспечения региональных учреждений муниципальными коммуникациями, и вопросы ответственности муниципального образования перед населением, и размытость полномочий в новой ситуации, а также многочисленные технические вопросы, связанные с особенностями территорий. Таким образом, поправка в часть 1 статьи 132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции теперь обеспечивают доступность медицинской помощи в соответствии с федеральным законом, должна помочь решению проблемы, связанной с «вымиранием» муниципального здравоохранения и способствовать развитию направления закрепления полномочий в сфере охраны здоровья в компетенции муниципальных образований.

Интересен опыт зарубежных стран в данной сфере. Заранее отметим тот факт, что системы здравоохранения приводимых в качестве примера государств отличаются по своей сущности и организации, однако они существенно влияют на формирование доступности медицины для населения.

Например, Канаде (имеющей схожую с Российской Федерацией административно-территориальную структуру федерации) присуща двухуровневая система здравоохранения, реализуемая как федеральным правительством, так и правительствами провинций. И если первое звено осуществляет общие управленческие функции: следит за установлением и применением национальных стандартов для системы здравоохранения через Закон Канады о здравоохранении, оказывает финансовую поддержку провинциальным и территориальным службам здравоохранения, поддерживает предоставление медицинских услуг определенным группам населения и обеспечивает иные функции, связанные со здоровьем, то непосредственно программы по реализации мероприятий по охране здоровья разрабатываются вторым звеном – правительствами провинций – сообразно условиям собственных территорий и финансовых возможностей, которые в дальнейшем при соблюдении установленных на федеральном уровне критериев утверждаются и при необходимости – софинансируются[6]. Таким образом повышается доступность оказания медицинской помощи в границах субъекта федерации, а также гарантируется доступность медицинской помощи на территориальном уровне, так как требования к «программе» провинции по реализации услуг здравоохранения гласят, что медицинскому страхованию должны быть подвержены все медицинские услуги, оказываемые медицинскими учреждениями, подконтрольными провинции. В итоге правительства провинций и территорий несут ответственность за управление, организацию и предоставление медицинских услуг своим жителям совместно, что повышает уровень качества доступности оказываемых услуг.

Показателен и опыт Германии, где оказание медицинских услуг более приближено к местному уровню и осуществляется специально уполномоченными на то субъектами – «государственными» больничными кассами (gesetzliche Krankenkassen), самоуправляемыми сообществами, во главе которых стоят Головное объединение больничных касс (Spitzenverband Bund der Krankenkassen, или GKV-Spitzenverband), Головное объединение касс по уходу (Spitzenverband Bund der Pflegekassen) и Совместная федеральная комиссия (Gemeinsame Bundesausschuss, или G-BA). Сами сообщества координируют сбор средств (страховых взносов), посредством которых оплачивается предоставляемая любому гражданину медицинская помощь, в то время как министерство здравоохранения руководит весьма разветвленной общественной медицинской службой (Öffentliche Gesundheitsdienst, или ÖGD), в составе которой местные и земельные ведомства здравоохранения (Gesundheitsamt), а также ряд федеральных учреждений.

Функционал государственного аппарата немецкого здравоохранения в основном заключается в определении стандартов медицинского обслуживания в стране, гарантий для пациентов, конкретных лечебных методик в конкретных клинических случаях, требований к квалификации врачей, их профессиональной подготовке и усовершенствованию. Государство в лице различных структур контролирует деятельность медицинских учреждений и практик, проводит их лицензирование, и, конечно же, в целях урегулирования всех выше перечисленных вопросов, осуществляет законотворчество в пределах, установленных законом, а также реализацию законодательной инициативы путем разработки и подачи в бундестаг конкретных документов, определяющих уровень медицины в стране, ее качество и защиту пациентов.

Таким образом, доступность медицины формируется за счет системы негосударственной медицины, которая, тем не менее, жестко регулируется государством (например, в плане определения суммы страховых платежей).

Проанализировав опыт зарубежных стран, отметим, что делегирование свободы в вопросе обеспечения медицинской помощи на более низкие уровни управления (при участии частного сегмента) способствует формированию такой среды, при котором предоставление населению медицинской помощи действительно отвечает критериям доступности и качественности – действие одинаковых причин вызывает тождественные результаты [6, р. 25].

Как мы видим, территориальные подразделения, оказывающие услуги по здравоохранению, саморегулируют свою деятельность, основываясь на принципах, заложенных государственными структурами, имея при этом возможность учитывать определенные особенности своей территории, начиная с ее протяженности (что учитывается при необходимости открытия новых учреждений) и заканчивая ассортиментом предоставляемых услуг.

В связи с изложенным, представляется необходимым для Российской Федерации нормативно развить вопрос об обеспечении доступности медицинской помощи (в соответствии с федеральным законом) органами местного самоуправления с возможным пересмотром степени их участия в данной области.

Итак, Законом о поправках в Конституцию был внесен ряд изменений, затронувших здравоохранение в Российской Федерации. По международному законодательству, в соответствии с пунктом 1 статьи 12 «Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах» государства-участники признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Деятельность государств должна быть направлена на формирование такой системы, при которой необходимо соблюдение действия таких элементов как «наличие», «доступность», «качество» и «приемлемость» [см.: 4, с. 9].

С учетом того, что Законом о поправках Российской Федерации и субъектам Российской Федерации было вменено «обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи», а органам местного самоуправления – обязанность «обеспечения доступности медицинской помощи в соответствии с федеральным законом», всем указанным субъектам необходимо уделить внимание непосредственно выделенным Всемирной организацией здравоохранения критериям «доступности», предполагающим «физическую доступность», «экономическую доступность», «недискриминацию» и «доступность информации», так как они, в свою очередь, определяют более конкретные права граждан на здоровье, в частности – на досягаемость медицинских учреждений, право на справедливость медицинского обслуживания в плане расходов на него, право на безопасность питьевой воды или на адекватность санитарных услуг и т.п.[7]

Таким образом, законодательным и исполнительным органам власти необходимо пересмотреть ряд моментов или усовершенствовать их регулирование в связи с установлением новых гарантий Законом о поправках и сложившейся обстановкой в стране в области здравоохранения для приведения ситуации в обществе и законодательстве в тот вид, который бы отвечал принципам и положениям, гарантированным Конституцией Российской Федерации.

Сноски

Нажмите на активную сноску снова, чтобы вернуться к чтению текста.

[1] О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. №1-ФКЗ // Российская газета. 2020. 16 марта.

[2] Рошаль: вертикальную систему управления здравоохранением следует закрепить в Конституции. URL:  https://tass.ru/obschestvo/7756229 (дата обращения: 05.03.2021).

[3] Послание Президента Федеральному Собранию. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/page/47 (дата обращения: 05.03.2021).

[4] В Конституции пропишут установление единых правовых основ системы здравоохранения на федеральном уровне. URL: https://vademec.ru/news/2020/03/11/v-konstitutsii-propishut-ustanovlenie-edinykh-pravovykh-osnov-sistemy-zdravookhraneniya-na-federalno/ (дата обращения: 05.03.2021).

[5] Дмитрий Морозов: предложенные поправки в Конституцию обеспечат доступную и качественную медицинскую помощь всем гражданам. URL: https://uzao.mos.ru/presscenter/news/detail/8993841.html (дата обращения: 05.03.2021).

[6] Закон о здоровье Канады (Canada Health Act). URL:  https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-6/page-2.html#docCont (дата обращения: 05.02.2021).

[7] Права человека и здоровье. URL: https://www.who.int/ru/news-room/fact-sheets/detail/human-rights-and-health (дата обращения: 05.03.2021).

Список использованной литературы

  1. Бек У. Что такое глобализация? Ошибки глобализма для ответа на глобализацию. – М.: Прогресс-Традиция, 2001. – 304 с.
  2. Жмуров Д.В., Протасевич А.А., Костромина А.С. Эра милосердия. Пути развития преступности // Baikal Research Journal. – 2019. – Т. 10. – № 2.
  3. Метелева Е.Р. Определение ключевых терминов в социальной сфере // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2016. – Т. 26. – № 1. – С. 90 – 98.
  4. Несмеянова С.Э., Калинина Е.Г. Концепция уязвимости отдельных групп лиц: международный и национальный опыт // Российское право: образование, практика, наука. – 2017. – № 4 (100). – С. 7 – 12.
  5. Dahl R.A., Lindblom Ch.E. Politics, Economics, and Welfare: Planning and Politico-Economic Systems Resolved into Basic Processes. – New York: Harper & Brothers, 1953. – 557 р.
  6. Freeman E.A. Comparative politics. – London, 1873. – 529 р.
  7. Kruessmann T. Criminal law and human rights – some examples from the emergence of European criminal law // Russian Journal of Criminology. – – Vol. 14. – Issue 5. – Pp. 745 – 757. – DOI: 10.17150/2500-4255.2020.14(5).745 – 757.

References

  1. Beck U. What is Globalization? The Mistakes of Globalism for Responding to Globalization [Chto takoye globalizatsiya? Oshibki globalizma dlya otveta na globalizatsiyu]. Moscow, 2001. 304 p. (In Russ.).
  2. Zhmurov D.V., Protasevich A.A., Kostromina A.S. The Era of Mercy. Ways of Criminality Development [Era miloserdiya. Puti razvitiya prestupnosti]. Baikal Research Journal. 2019. Vol. 10. Issue 2. (In Russ.). DOI: 10.17150/2411-6262.2019.10(2).18.
  3. Meteleva E.R. Defining the Key Terms of Social Welfare [Opredeleniye klyuchevykh terminov v sotsial’noy sfere]. Izvestiya Irkutskoy gosudarstvennoy ekonomicheskoy akademii – Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy. Vol. 26. Issue 1. Pp. 90 – 98. (In Russ.).DOI: 10.17150/1993-3541.2016.26(1).90-98.
  4. Nesmeyanova S.E., Kalinina E.G. «Vulnerable Groups» Concept: International and National Approaches [Kontseptsiya uyazvimosti otdel’nykh grupp lits: mezhdunarodnyy i natsional’nyy opyt]. Rossijskoe Pravo. Obrazovanie, Praktika, Nauka – Russian Law: Education, Practice, Researches. 2017. Issue 4. Pp. 7 – 12. (In Russ.).
  5. Dahl R.A., Lindblom Ch.E. Politics, Economics, and Welfare: Planning and Politico-Economic Systems Resolved into Basic Processes. New York, 1953. 557 р. (In Eng.).
  6. Freeman E.A. Comparative Politics. London, 1873. 529 р. (In Eng.).
  7. Kruessmann T. Criminal Law and Human Rights – Some Examples from the Emergence of European Criminal Law. Vserossiiskii kriminologicheskii zhurnal – Russian Journal of Criminology. 2020. Vol. 14. Issue 5. Pp. 745 – 757. (In Eng.). DOI: 10.17150/2500-4255.2020.14(5).745-757.