Реформированию института государственной гражданской службы в последние годы уделяется серьезное внимание. Однако до настоящего времени некоторые стороны государственно-служебных отношений урегулированы недостаточно полно. В частности, в совершенствовании нуждаются положения, касающиеся дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих (далее — гражданские служащие).
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон)[1] предусмотрено пять видов дисциплинарных взысканий, применяемых к гражданским служащим за совершение дисциплинарных проступков: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнение.
Однако перечисленные виды дисциплинарных взысканий можно было бы сократить до двух: выговор и увольнение. Анализ установленных Законом видов дисциплинарных взысканий позволяет сделать вывод о том, что замечание и выговор представляются полностью идентичными — это меры морального воздействия, порядок применения которых и юридические последствия абсолютно одинаковы. Встречающееся мнение о том, что замечание является более «мягким» видом взыскания, ничем не обосновано. Общие правила назначения дисциплинарных взысканий установлены в отношении всех дисциплинарных взысканий и не предусматривают каких-либо особенностей в отношении замечания [2, с. 103].
Предупреждение о неполном должностном соответствии, при всей внешней серьезности этого взыскания, фактически не отличается от выговора и автоматически снимается через год. Поэтому следует согласиться с мнением М. В. Преснякова и С. Е. Чаннова о том, что если гражданский служащий в момент наложения взыскания не в полной мере соответствует замещаемой должности, ниоткуда, собственно, не вытекает, что через год он будет ей соответствовать. По их мнению, выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного должностного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию [Там же, с. 105]. Представляется также необходимым закрепить, что если по результатам этой внеочередной аттестации гражданский служащий будет вновь признан не соответствующим замещаемой должности, то должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с гражданской службы.
Целесообразно установить, что гражданские служащие, к которым применено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии, в обязательном порядке направляются на переподготовку или повышение квалификации. Это будет способствовать совершенствованию профессиональных знаний, навыков и умений и создаст условия для соответствия гражданского служащего замещаемой должности.
Освобождение от замещаемой должности (по смыслу п. 10 ст. 58 Закона) является разновидностью увольнения, с той лишь разницей, что гражданский служащий, освобожденный от замещаемой должности в связи с дисциплинарным взысканием, включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе. По логике (к сожалению, Закон не содержит прямого указания на этот счет), под иной должностью следует понимать должность, которая является ниже, чем замещаемая гражданским служащим до применения данного вида дисциплинарного взыскания. Таким образом, освобождение от замещаемой должности можно рассматривать и как «завуалированное» понижение в должности, которое не закреплено в законодательстве России в качестве самостоятельного дисциплинарного взыскания. В то же время следует помнить, что институт государственной службы является публично-правовым, а основная задача государственной службы — обеспечение исполнения полномочий государственных органов. Как справедливо указывает С. Е. Чаннов, представляется абсолютно неправильным, что публичная дисциплинарная ответственность в системе государственной службы строится на тех же принципах и подходах, что и частная дисциплинарная ответственность по нормам трудового законодательства [3, с. 41]. В дисциплинарных отношениях гражданскому служащему противостоит не отдельный работодатель, преследующий частный интерес, а государство — наниматель, устанавливающее правила служебного поведения и требующее их соблюдения [1, с. 169]. Следовательно, представляется возможным установить дисциплинарное взыскание в виде понижения в должности в отношении гражданских служащих. В США в дисциплинарной практике отдельных ведомств используется такое дисциплинарное взыскание, как понижение в должности, во Франции допускается перевод государственного служащего на другое место работы[2]. Такое взыскание представляется весьма действенным, поскольку является мерой не только морального, но и материального воздействия.
Увольнение как наиболее строгая мера дисциплинарного взыскания допускается только по основаниям, установленным Законом, одно из них — однократное грубое нарушение должностных обязанностей. Некоторые проявления данного нарушения нуждаются в детализации. Так, в соответствии с подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37 Закона прогулом считается отсутствие на служебном месте более четырех часов подряд в течение служебного дня. В соответствии со ст. 45 Закона нормальная продолжительность служебного времени для гражданского служащего не может превышать 40 ч. в неделю, при этом установлена пятидневная служебная неделя. Таким образом, служебное время в течение дня — 8 ч, из которых, как правило, 4 ч составляет служебное время до перерыва на обед и 4 ч после этого перерыва. Следовательно, отсутствовать на служебном месте более четырех часов подряд не представляется возможным. Таким образом, увольнение за прогул на практике достаточно проблематично. По нашему мнению, следует подкорректировать понятие прогула, исключив слово «подряд» и определив, что прогулом является отсутствие на служебном месте более четырех часов в течение служебного дня.
Сложности при увольнении гражданского служащего за появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения могут возникнуть в связи с тем, что законодатель не определяет, каким образом следует доказывать нахождение в состоянии опьянения. Представляется вполне достаточным закрепить, что необходимо на служебном месте составить соответствующий акт в присутствии не менее двух гражданских служащих, которые должны этот акт подписать. Акт должен быть составлен непосредственным, либо, в отсутствие непосредственного, вышестоящим руководителем. При этом, если гражданский служащий посчитает необходимым, то он может по собственной инициативе пройти медицинское освидетельствование на состояние опьянения.
Внесение указанных дополнений могло бы способствовать единообразию правоприменительной практики, однако, как было отмечено ранее, в совершенствовании нуждается и сама система дисциплинарных взысканий. Представляется возможным заимствовать зарубежный опыт применения к гражданским служащим дисциплинарных взысканий материального характера. Например, во Франции кроме привычных предупреждения и выговора к государственным служащим применяются такие виды дисциплинарных взысканий, как прекращение повышения в разряде; временное увольнение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение от 6 месяцев до 2 лет. В отдельных ведомствах США используются такие меры, как понижение в должности и временное отстранение от работы без выплаты зарплаты. В Японии в отношении государственных служащих широко применяются следующие дисциплинарные санкции: временное отстранение от должности сроком от 1 дня до 1 года (за это время государственный служащий не получает заработную плату), удержание из должностного оклада (до 1/3 жалования за период от 1 дня до 1 года)[3]. Представляется, что на современном этапе развития нашего государства аналогичные меры явились бы более действенными, чем меры морального характера. Это не значит, что следует заимствовать все вышеперечисленные виды дисциплинарных взысканий, так как временное отстранение от должности (временное увольнение) не будет способствовать повышению профессионального уровня и качественному исполнению должностных обязанностей после восстановления на службе. Однако положительный зарубежный опыт дает основания полагать, что применение отдельных мер, связанных с материальным воздействием (понижение классного чина, перевод на нижеоплачиваемую должность или удержание из должностного оклада части жалования), способствовало бы более эффективному исполнению должностных обязанностей гражданскими служащими. В то же время зарубежный опыт свидетельствует о том, что закрепление в законодательстве дисциплинарных мер материального характера должно повлечь и изменение системы мер поощрения — кроме единовременных материальных поощрений необходимо предусмотреть и меры, направленные на стабильное увеличение денежного содержания гражданских служащих.
