Государственное регулирование вопросов безопасности Российской промышленности до 90-х гг. XX в. основывалось на принципах, сформировавшихся в начале XVIII в. в процессе реформ Петра I, которые в советский период не претерпели существенных изменений, но вошли в противоречие с принципами рыночной экономики после распада СССР и начала строительства в России правового государства.
Волюнтаристское установление государством нормативных требований и отсутствие нормативно же закрепленных обратных связей со стороны общества, явилось не адекватным развитию экономики в рыночных условиях, тормозило технический прогресс и делало отечественную экономику неконкурентоспособной в условиях глобализации, поскольку государственная бюрократия боролась с техногенными угрозами административным путем запретов и ограничений. В Послании Федеральному Собранию в декабре 2014 г. Президент России призвал «… максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля… Надо наконец отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений»[1].
Период Петровских реформ. Строительство регулярного государства 1696–1719 гг.
Русский историк С. М. Соловьев считал, что переход народа из одного возраста в другой, т. е. сильное умственное движение в нем, начинается, когда народ встречается с другим народом, более развитым, образованным. Наш переход из древней истории в новую, из возраста, в котором господствует чувство, в возраст, когда господствует мысль, совершился в конце XVII – начале XVIII вв. Пришелся этот переход на период царствования Петра I и ознаменовался Петровскими реформами 1696–1725 гг., существенно сократившими двухвековую разницу между нами и нашими европейскими собратьями [8].
Особенностью первого этапа реформ (до 1715 г.) были спешка и не всегда продуманный характер, что можно объяснить двумя причинами. Первая причина – ведение Россией затратной Северной войны (1700–1721 гг.), в результате которой Россия превратилась в новую империю, а Петр I – в первого российского императора. Вторая причина – отсутствие плана реформ. Петр I имел только наметки конкретных преобразований, во многом руководствовался интуицией, принимал решения на основе анализа развития им же заданных процессов и, как отмечает доктор исторических наук Е. В. Анисимов, «… нередко действовал бессистемно, не считая при этом необходимым что-либо объяснять» [1, с. 83]. Вызванные войной экономические и демографические кризисы требовали принятия революционных решений, которые проводились, по словам С. М. Соловьева, насильственным методом, поскольку Петр I воспринимал реформы как личное дело. Свою задачу реформатор формулировал для себя предельно просто: чтобы сделать Россию столь же сильной, как и великие державы Европы, необходимо как можно быстрее перенять у Запада все необходимое.
Вместе с тем, Е. В. Анисимов считает Петровские реформы апофеозом этатизма, не оставляющими места для иных (негосударственных) форм общественного существования, временем запуска «вечного двигателя» отечественной бюрократической машины, работающей по своим внутренним и чуждым обществу законам [1, с. 11]. Как типичный технократ Петр I был приверженцем принципа «регулярности», т. е. деятельности на основе регламентов (законодательства) на всех этажах общественной жизни, создал культ бюрократического учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура – от торговли до церкви, от солдатской казармы до частного дома – не могла существовать без управления, контроля или наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Петр I мечтал о точной, как часы, идеальной государственной структуре, через которую законодательство могло бы реализовываться [1, с. 238]. Не случайна его переписка с Готфридом Лейбницем о проблемах государственных реформ, из которой Петр I и выносит образ государства в виде часового механизма, все колесики которого действуют в идеальном сцеплении [1, с. 42-43].
Другой особенностью петровского подхода был принцип «рационализма», который проявлялся в том, как Петр I относился к переводам необходимых книг. В указе от 16 сентября 1724 г. он писал: «… немцы обыкли многими рассказами негодными книги свои наполнять… чего, ради краткости, переводить не надлежит…, дабы посему книги перевожены были без лишних рассказоф, которые время только тратят и у чтущих охоту отъемлют» [3, с. 148]. Кроме того, Е. В. Анисимов констатирует: «… для России с давних пор стало естественным явление, когда не общественное мнение определяет законодательство, а, наоборот, законодательство сильнейшим образом формирует (и даже деформирует) общественное мнение и общественное сознание». Петр, исходя из концепций рационалистической философии и традиционных представлений о роли самодержца, придавал огромное значение писанному законодательству, верил, что «правильный» закон, вовремя изданный и последовательно осуществленный, может сделать почти все, от снабжения хлебом до исправления нравов, именно поэтому законодательство петровской эпохи бесцеремонно вмешивалось в сферу частной жизни, выполняя функцию «полиции нравов» [1, с. 238]. При строительстве Петербурга указами «под жестким штрафом» определялось: размер дымовых труб, вид кровли, расположение заборов, материал строительства и его расцветка, порядок копания прудов, глубина забитых свай, порядок выпаса скота и др. При этом весьма мало было формулировок того, почему их – жителей – жизнь должна быть такой, а не иной. Несмотря на то, что именно обоснование предписанного характерно для «обучающего» законодательства Петра I, в сфере, близко касающейся каждого человека, такого обоснования часто не встречается [1, с. 391].
Можно видеть, что в условиях самодержавия, обоснование принимаемых государственных решений Петром I приносилось в жертву краткости, изложение же принципов считалось излишеством. Особенно это касалось низших сословий, на долю которых, в условиях отсутствия гражданского общества, выпадало слепое исполнение малопонятных предписаний, а «неправильное» их понимание и неисполнение являлись поводами для наложения штрафов, весьма необходимых для бюджета воюющей державы.
Что же касается привилегированного сословия – дворянства, то его доля сильно омрачалась реформой государственной службы, основанной на принципе «личной выслуги». В особом положении «Табели о рангах» говорилось, что выходцы из высших категорий дворянства не избавляются от службы, начиная ее снизу. Дети дворян имеют доступ в общество и ко двору, но чинов отцов не получают и должны их выслужить: «… однакож Мы для того никому никакого ранга не позволяем, пока они Нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат»[2]. При этом открывался путь во дворянство выходцам из низших сословий, проявившим особые заслуги перед государством. Для этого нужно было дослужиться, например, в военной иерархии – до майора, на флоте – до капитана третьего ранга, а на статской службе – до асессора, обер-секретаря коллегии или другой должности, соответствующей 8 классу согласно «Табели о рангах». Объективно данное установление усиливало качество дворянства, нуждающееся в притоке «свежей крови», создавая конкуренцию среди членов высшего сословия [1, с. 306-307].
Другой петровской новеллой государственной службы был принцип «грамотности». Указ от 20 января 1714 г. запрещал необразованному дворянину жениться: «Послать во все губернии по нескольку человек из школ математических, чтоб учить дворянских детей, кроме однодворцев, приказного чина, цыфири и геометрии и положить штраф такой, что невольно будет жениться, пока не выучится»[3]. Не особенно считаясь с желаниями родителей дворянских отроков, Петр I отправлял для обучения различным специальностям за границу за счет государства (отсюда принявшийся к ним термин «пенсионеры»). В России эти функции выполняли Морская, Инженерная, Артиллерийская академии, особо важной школой дворян считалась гвардия – Преображенский и Семеновский полки [1, с. 304].
В рамках первого этапа государственных реформ проводились обширные изменения с целью модернизации уклада жизни страны. Вместо Боярской думы в 1700 г. была создана Консилия Министров, а в 1711 г. – Сенат, который к 1719 г. стал высшим государственным органом. С созданием губерний многочисленные Приказы заменились «прото-министерствами» – Коллегиями, имевшими на местах территориальные представительства – инспекции. Ведя войну со Швецией, Петр I хорошо изучил государственное устройство этой страны и найдя его образцовым, заимствовал многие политические приемы и государственные институты, в том числе коллегии. Смысл принципа «коллегиальности» можно уловить из Указа от 5 марта 1711 г., которым обеспечивалось равенство при принятии решений и без общего согласия указ в действие не вступал: «… голосы иметь равные и у всяких указов подписывать всем своими руками. И что хотя один не подпишет и засвидетельствует неправо, тому быти приговору, то и прочие недейственны суть. Однакож, тому кто оспорит, то протестацию дать за своею рукою на письме»[4].
Изначально, Консилия Министров создавалась как орган управления государством на случай отсутствия царя, находившегося в то время преимущественно на театре военных действий, занималась управлением приказов и канцелярий, организовывала обеспечение армии, ведала финансовыми вопросами и строительством. Основой принципа «регулярности» Петр I видел бюрократические свойства регламентов: строгое распределение обязанностей и ответственности между служащими, ведение различных форм делопроизводственных бумаг, журналов, протоколов, чего не знала Боярская дума. Наглядно это иллюстрирует Указ от 7 октября 1707 г.: «… объявить всем министрам, которые к Конзилию съезжаются, что они всякие дела, о которых советуют, записывали и каждый бы министр своею рукою подписывали, что зело нужно, надобно и без того отнюдь никакого дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет» [3, с. 196]. Для Петра I характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту – как к военному уставу, а к чиновнику – как к военнослужащему. Суть коллегиальной системы выражает гл. 6 Генерального регламента «О даче голосов в коллегиях», предусматривающая: ведение протокола, обстоятельное обсуждение по каждому делу, независимое голосование, принятие решений большинством голосов (при равенстве голосов, решающий голос у президента), беспристрастность, право на внесение в протокол особого мнения. Несмотря на то, что Генеральный регламент довольно четко определяет коллегиальную форму управления, Е. В. Анисимов отмечает, что единственной гарантией правильного коллегиального начала при Петре I являются моральные понятия: боязнь согрешить перед богом, обмануть царя, запятнать совесть, честь [1, с. 249].
Согласно теории абсолютизма, высшим чином в государстве был самодержец, которого, согласно идее архиепископа Феофана Прокоповича, поставил на вершину чинов Бог и для несения нелегкой службы управления подданными дал абсолютную власть, а именно: «… власть законодательную крайне действительную, крайний суд износящую, повеление неотрицаемое издающую, а самую никаковым же законом не подлежащую» [7, с. 31]. Из приведенного положения видно, почему институт парламентаризма Петром I не был заимствован, а принесен в жертву того же принципа «рациональности» как противоречащее основам самодержавия излишество.
Обладая высшей неподконтрольной никому властью, действуя в режиме военного времени Петр I видел в армии, армейской структуре, армейских отношениях образец для всего общества и насильственно строил свое регулярное государство на основе чинопочитания, строгой дисциплины и единомыслия. Принимая во внимание рассказы приближенных Петра I о том, как он с гордостью говорил про Ивана Грозного: «Этот государь – мой предшественник и пример» [1, с. 62], можно утверждать, что методы проведения Петровских реформ были явно административными, основанными на отношениях власти и подчинения и у привыкшего к деспотизму русского народа явного отторжения не вызывали, хотя челобитных царю поступало множество, но и их Петр I научился использовать – для чистки госаппарата.
Говоря о пороках государства Петр I выделял два из них: первое – «сребролюбие», под которым понималось взяточничество, вымогательство и другие незаконные формы обогащения должностного лица; второе – «похлебство», т. е. поблажка, попустительство, ибо «… ничто так людей ко злу не приводит, как слабая команда (приказание)» [1, с. 114], созвучно армейской жизни: «Живи по уставу – завоюешь честь и славу». Из сказанного можно вывести принцип «субординации» как беспрекословное подчинение начальнику и строгое соблюдение предписанного сверху порядка.
В рамках второго этапа государственных реформ после 1715 г., когда благодаря адаптировавшейся к войне стране и вставшей на военные рельсы экономике в северной войне наступил перелом и война превратилась для государства в «регулярный процесс», настала очередь экономических преобразований.
Первой особенностью преобразований было то, что возвращающиеся из-за границы полки перебрасывались на крупные стройки. Так, например, в сообщении Сенату от 8 февраля 1717 г. Петр I писал: «… чего для ныне им дела никакова нигде нет, а жалованье берут даром, того для за потребно рассуждаю по половине их брать на работу канала, которой будет от Тосны в Уверь…» [2, с. 342], таким образом создаваемые своеобразные «трудармии» не могли не наложить отпечаток армейского уклада и в экономической жизни общества.
Еще один принцип – принцип «стимулирования» характеризуется второй, наиболее значительной особенностью экономических преобразований, которой было поощрение промышленного предпринимательства, начавшееся со знаменитой «Берг-привилегии». Указом от 10 декабря 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах» было разрешено отыскивать руды и основывать заводы всем жителям страны вне зависимости от их социального статуса. Для основания завода нужно было предъявить пробы руды в Берг-коллегию, которая проверив месторождение, закрепляла участок земли за будущим заводчиком, выдавала ему соответствующий документ – «Привилегию» на разработку месторождения, закрепляла его права и обязанности, не считаясь с правом феодала на землю, в которой были найдены минералы и руды: «… ежели владелец не имеет охоты сам строить и с другими в товарищество вступать не похочет, или от недостатка своего не возможет, то принужден будет терпеть, что другие в его землях руду и минералы искать, и копать, и переделывать будут, дабы божие благословение под землей втуне не осталось»[5].
Таким образом, особенностями реформ Петра I являлись спешка и отсутствие плана развития, обусловленные ведением Северной войны. Царь, обладая полной властью, действовал интуитивно и бессистемно. Активно заимствовал у европейских государств промышленные технологии и государственные институты и внедрял их выборочно в России насильственными методами, не придавая значения культурному контексту, неудобные и нестыкующиеся с самодержавной властью элементы отбрасывались. Технократический подход к государственному строительству, основанный на всеобъемлющей регламентации, делал государство продолжением армии, приветствовалась только польза государству, все остальное считалось излишеством. В результате реформ произошло рождение отечественной бюрократии как основы государства. Общественное сознание формируется через «обучающее» законодательство. Заложены основы государственной службы на основе «Табели о рангах» по армейскому образцу на принципе личной выслуги и профессиональной подготовки. Заложена основа учреждения государственных органов на принципе коллегиальности, регулярности и личной ответственности перед Государем. Развитие и стимулирование экономики стало делом государственным, заложены элементы государственного капитализма. Развились рудокопные промыслы и сталелитейная промышленность, в основе производительных сил лежал крепостной труд, вопросы безопасности были принесены в жертву индустриализации.
Период становления административного режима надзора за промышленностью в условиях коллегиальной бюрократии 1719–1806 гг.
День учреждения Берг-Коллегии считается началом официальной истории Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ (Ростехнадзора). Целью учреждения Берг-Коллегии было развитие горного дела в России, а также руководство и надзор за горнозаводской промышленностью, ранее находившихся в ведении местных властей. С того времени началось формирование отечественной горной администрации с ее собственными местными органами, которые управляли казенными заводами и осуществляли надзор за частновладельческими[6]. Указ об учреждении Берг-коллегии является памятником права, который содержит основы российской государственности, основанной на абсолютной монархии. Указ устанавливал исключительную государственную собственность на недра, поощрял частную инициативу освоения недр, обязывал Берг-офицеров «добрым советом вспомоществовать» всем, кто «охоту будет иметь ко устроению заводов», устанавливал гарантии владельческих прав на построенные частным образом рудокопные заводы. При этом заводчик не обладал правами настоящего капиталиста, он осуществлял лишь вариант своеобразной аренды до тех пор, пока исполнялись условия «Привилегии» – лицензии. В современном правопонимании историки считают Указ скорее актом о горной свободе, нежели актом о создании государственного органа[7]. Первоначальный штат коллегии составляли: президент, вице-президент и шесть членов, первым президентом был назначен генерал-фельдцейхмейстер граф Я. В. Брюс, поэтому, что неудивительно, коллегия ведала также и артиллерией. Под высшим надзором Берг-коллегии находились: московская Берг-контора и местные горные начальства.
В силу последующих царских постановлений Берг-коллегия совместно с Мануфактур-коллегией (ведала делами всей промышленности, кроме горной, находившейся в ведении Берг-коллегии) и Коммерц-коллегией (ведала делами торговли) претерпела многократные реорганизации, заключавшиеся в передаче функций между коллегиями. В круг основных обязанностей Берг-коллегии во все время входило: стараться о распространении горных заводов, казенных и частных; пробовать вновь открытые руды; разрешать построение горных заводов частным лицам; помогать им советом и деньгами; покупать у них металлы; освобождать новоучреждаемые заводы на несколько лет от платежа требуемой из прибыли заводов на содержание коллегии десятины в том случае, если рудоискатели вместо ожидаемой прибыли потерпят убыток; отбирать заводы у лиц несостоятельных; принимать и решать просьбы, относящиеся до горного производства, и апелляции по тем же делам на решения подведомственных ей горных начальств. Кроме того, согласно регламенту, коллегия должна была наблюдать за производством, экзаменовать специалистов и впоследствии «учинить каждой мануфактуре регламент».
К концу северной войны, Е. В. Анисимов отмечает новую редакцию прежней политики: если раньше воздействие государства на экономику осуществлялось насильственным путем через систему запретов, монополий, пошлин и налогов, прямого участия казны в торгах и промыслах, то теперь, когда оправдывающая этот диктат экстремальная ситуация (война) осталась позади, вся сила тяжести была перенесена на создание и деятельность административно-контрольной бюрократической машины, которая с помощью уставов, регламентов, «привилегий», отчетов, проверок могла направлять экономическую жизнь через тщательно продуманную систему своеобразных шлюзов и каналов в нужном государству направлении. Для руководства этим процессом и были созданы специальные коллегии [1, с. 282]. Таким образом, при Петре I создавалась промышленность, в которой главным был бюрократ, чиновник специализированного ведомства, не избежала регламентации даже церковь. Отсюда берет свое начало современный принцип «системности и комплексности применения правовых механизмов».
Одной из главных проблем того времени была проблема нехватки рабочей силы. Решалась она тем, что к мануфактурам приписывали целые деревни и села, крестьяне которых таким образом отрабатывали свои подати государству на мануфактурах, на фабрики посылали преступников и нищих. В 1721 г. последовал указ, в котором разрешалось «купецким людям» покупать деревни, крестьян которых можно было переселять на мануфактуры. Все больше людей принуждались работать в тяжелых условиях в основном на правах крепостных рабочих, смертность была очень высока, но до решения этой, все разрастающейся проблемы у Петра I «руки не дошли».
Другой большой проблемой был дефицит квалифицированных мастеров. Петр I решал ее посылкой русских дворян на обучение за границу, а также привлечением на выгодных условиях на русскую службу иностранцев, бравших себе русских учеников, создавал Академию наук, посылал научные экспедиции. Всего в Европе было обучено более 1 тыс. чел. К концу царствования Петра I две трети специалистов были свои.
После смерти в 1725 г. Петр I не оставил никаких планов реформ, поэтому многие реформы остались незаконченными и государственное строительство если не остановилось, то очень замедлилось почти на целый век. Получается, как уже отмечалось, что кроме самого Петра I никто не имел плана реформ, а сформулированных принципов, «дорожной карты» не было даже и у Петра I.
Так, 21 октября 1773 г. Екатерина II, претворяя в жизнь идеи Петра I и М. В. Ломоносова о подготовке инженерных кадров для развития горнозаводского дела одобрила основание инженерного училища по горной части. Эта дата стала днем рождения не только Санкт-Петербургского горного университета, но и всего высшего технического образования России. Для практической подготовки студентов во дворе был сооружен «примерный рудник», открыты первые «лаборатории» – плавильные печи и рудопромышленные верстаки. Каждые полгода проводились экзамены в присутствии членов Берг-коллегии, а также «людей известных ученостей»[8]. Отсюда берет свое начало институт обязательного обучения подготовки и аттестации госслужащих.
В результате учреждения Берг-коллегии, Мануфактур-коллегии, Коммерц-коллегии устанавливается централизованный способ управления промышленностью. Управляющие решения вырабатываются коллегиально, государь дает задания и осуществляет контроль за результатами. В центре –коллегии, на местах – территориальные представительства. Бюрократический аппарат выдает регламенты (инструкции) и осуществляет надзор за их исполнением. Вводятся Привилегии – специальные разрешения (прообраз лицензии) на освоение недр и строительство заводов частным образом с ограничением прав феодальной собственности на землю. Функции между коллегиями многократно перераспределяются в поисках оптимальной структуры. Через коллегии с помощью административно-бюрократических механизмов осуществляется стимулирование предпринимательства, промышленникам оказывается методическая и финансовая помощь. Дефицит рабочей силы решается в основном за счет формирования класса крепостных рабочих. Дефицит квалифицированных кадров решается привлечением иностранных специалистов, обучением, созданием Академии наук.
Период гуманизации государственного регулирования деятельности промышленных предприятий 1806–1917 гг.
Просуществовавшую почти век Берг-коллегию в 1806 г. Александр I при учреждении министерств заменил Горным департаментом, подчинив его Министерству коммерции. Горный департамент состоял из Горной экспедиции, ведавшей хозяйственными и исполнительными делами, и Горного совета, ведавшего вопросами порядка ведения горных работ, науки и законодательства, деятельность его была регламентирована Горным положением[9].
Для решения накопившихся социальных проблем Горное положение впервые содержало постановления об устройстве госпиталя на каждом заводе, казенном или частном, имеющем более двухсот чел. команды, равно как об устройстве школ и богаделен. Законом от 7 января 1818 г. на горных начальников Уральского хребта впервые возложен надзор за работами в частных рудниках и на заводах в целях их безопасности. Относительно труда малолетних горнозаводского населения в 1832 г. были установлены особые правила привлечения к горным работам с возраста не ранее 12 лет [9].
В 1861 г. для централизованного решения вопросов обеспечения безопасности труда была создана Горная полиция, фактически ставшая первым российским специальным государственным органом горного надзора за безопасностью работ в горной промышленности. В 1880 г. были законодательно установлены первые правила ведения горных работ, согласно которым местные горные управления должны были уведомляться о начале и окончании горных работ, о предполагаемых опасностях и произошедших несчастных случаях на предприятиях. Предусматривалось также обязательное предоставление горным управлениям планов ведения горных работ с указанием ответственных лиц. В распоряжение Горных полиций для поддержания дисциплины командировались казаки [9].
Обширная инструкция по надзору за производством горных работ от 2 июля 1888 г. устанавливала: «Работы должны производиться так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно для строений и другого имущества их, для путей сообщения, для источников минеральных, равно как и тех, которые необходимы для снабжения водою населенных мест». В инструкции по производству маркшейдерских работ от 24 июня 1888 г. говорилось: «При посещении горных разработок маркшейдер обращает внимание на все устройства и приспособления внутри рудника и, в случае замеченных при этом отступлений от установленных правил для безопасного ведения работ, дает рудничному управлению свои об этом указания, с запиской их в маркшейдерскую книгу…»[10]. Инструкции содержали в себе наставления о креплении выработок, о закладке выработанных пространств пустою породою, о сигналах, о выходах из рудников, о спуске и подъеме рабочих и материалов, об употреблении взрывчатых веществ, паровых котлов и машин, об ограждении людей и животных от падения, о предотвращении пожаров и вредного воздействия скопляющегося в рудниках газов и воды, о вентиляции и т. п. Горнопромышленник, не использовавший в определенный ему срок указаний должностных лиц на средства к исправлению недостатков работ, привлекался к судебной ответственности. Если двукратное, по приговору судебного места, наложение наказания не побудило горнопромышленника к исполнению предписанных мер, то последние приводятся в исполнение за его счет местным горным управлением, которое под своей ответственностью может это сделать и до привлечения виновного к суду. Если для ограждения безопасности необходима окончательная или временная остановка горных работ, то об этом составляется на месте письменный акт в присутствии горнопромышленника и двух свидетелей…»[11]. Данные инструкции, как видим, устанавливают новый принцип административного регулирования – принцип «юридической ответственности».
С развитием котлостроения участившиеся взрывы и, как следствие, травмирование и смерть рабочих вызывали необходимость установления надзора за содержанием и правильной эксплуатации котлов – котлонадзора. С 1843 г. безопасность эксплуатации котлов контролировалась государственными губернскими инженерами.
Учрежденная в 1882 г. Фабричная инспекция установила первые законодательные требования к условиям труда на фабриках и заводах, а в 1886 г. было установлено право Присутствий (правительственное учреждение в дореволюционной России) по фабричным делам издавать обязательные постановления «… о мерах, которые должны быть соблюдаемы для охранения жизни, здоровья и нравственности рабочих во время работы, а также в отношении врачебной помощи рабочим». В 1892 г. государственный надзор за безопасностью горных работ получил организационное оформление в «Горнозаводской инспекции». В 1894 г. Фабричной инспекции был передан котлонадзор. В это же время были разработаны правила по устройству и эксплуатации котлов, согласно которым в целях предупреждения взрывов котлы подвергались один раз в два года наружному и один раз в шесть лет внутреннему осмотру.
Из-за пересечения в части специального надзора за безопасностью труда компетенций Инспекций с компетенциями земств и городских дум в 1899 г. Присутствия по фабричным и горнозаводским делам были объединены в единую организацию – Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, а издание обязательных постановлений по охране жизни и здоровья работающих стало его исключительным правом. Кроме того, была установлена обязанность Главного присутствия в части издания подзаконных актов – «Инструкций и правил по всем предметам надзора, издание общих правил по охране жизни, здоровья и нравственности рабочих». Так же была определена и другая его задача – контроль за выполнением установленных требований безопасности [4].
Надзор за котлами носил государственный характер, однако с образованием в 1901 г. Отдела котлов и двигателей при собрании техников в Варшаве и в 1902 г. Московского союза владельцев паровых котлов, машин и электрических аппаратов, надзор за паровыми котлами стал носить частный характер. В 1910 г. функции надзора были переданы обществам котловладельцев с предоставлением прав на проведение освидетельствования и осмотра паровых котлов наравне с фабрично-заводской инспекцией. Кроме основных функций, общества создавали специальные школы по обучению кочегаров (операторов), принимали участие в разработке надежных конструкций котлов и контрольных приборов к ним[12].
В 1775 г. при Петербургском горном училище было организовано Ученое собрание, выполнявшее роль научного центра по вопросам горного дела, в дальнейшем началось издание «Горного журнала». В 1804 г. Горное училище преобразовывается в Горный кадетский корпус, а в 1834 г. в Институт корпуса горных инженеров – высшее учебное заведение закрытого типа, имевшее сходство с военными кадетскими корпусами. В 1866 г. учебное заведение стало гражданским и было преобразовано в Петербургский горный институт и стало открытым высшим учебным техническим заведением первого разряда, в котором обучались дети преимущественно привилегированных сословий и незначительная часть крестьян и разночинцев[13]. Ученый совет становится «Горным ученым комитетом» и превращается в правительственный консультативный орган по горнотехническим вопросам, в числе прочего, занимается составлением инструкций для чинов горного надзора и рассматривает дела о применении правил подъемных и горнозаводских работ.
Таким образом, в XIX в. модернизированная российская промышленность развивается почти «в ногу» с европейской. Место коллегий заняли министерства, горными делами ведает Горный департамент при Министерстве коммерции. Гуманизация западной культуры находит свое отражение в социальной сфере все еще преимущественно крепостного рабочего класса. Горным положением устанавливается обязательность устройства при крупных заводах госпиталей, школ и богаделен, вводится ограничение на детский труд. Законодательно устанавливается надзор за безопасностью ведения горных работ, создается Горная полиция, обязательным становится назначение ответственных лиц (прорабов). Законодательно устанавливаются правила ведения работ с регламентацией мер по охране труда, к нарушителям применяются административные меры. Копируя опыт Горного департамента, учреждается Фабричная инспекция для регулирования и надзора за безопасностью котельного оборудования и условиями труда на фабриках. Функции надзора за безопасностью труда делегируются местным властям. Котлы подвергаются периодическим осмотрам уполномоченными инженерами. При горном училище организовывается Ученый совет с функцией правительственного консультационного органа по горнотехническим вопросам. В начале XX в. надзор за паровыми котлами перестает быть государственным в связи с присоединением к международной организации по надзору за паровыми котлами, действующей в частном порядке.
Период технократизации в условиях государственного капитализма 1918–1991 гг.
Советский период истории отечественного горного и промышленного надзора начался 17 мая 1918 г., когда Декретом Совета Народных Комиссаров взамен Присутствий, Горной и Фабричной инспекций была учреждена Инспекция труда с подчинением Народному комиссариату труда. Инспекторы труда избирались профсоюзными организациями с последующим утверждением областными комиссарами труда. Инспекция труда осуществляла наблюдение, контроль за проведением в жизнь декретов, постановлений и тому подобных актов советской власти в области охраны интересов трудящихся масс, а также сама непосредственно принимала необходимые меры по охране безопасности, жизни и здоровья рабочих. Тем же Декретом на Наркомат труда было возложено «принятие неотложных мер к организации технического надзора и наблюдения за паровыми котлами»[14]. Несмотря на передачу законодательной функции от государства общественным объединениям рабочих преемственность по структуре функций с дореволюционными Фабричной и Горной инспекциями в целом сохранилась.
Для квалифицированного надзора за безопасностью, предупреждения несчастных случаев и выполнения функций котлонадзора в августе 1918 г. в развитие идей Декрета об инспекции труда была создана Техническая инспекция из специалистов инженеров. Технические инспекторы работали в сотрудничестве с инспекторами труда, но проводили и самостоятельные проверки[15].
В условиях восстановления промышленных предприятий после Гражданской войны Декретом Совнаркома от 30 января 1922 г. в составе Главного управления горной промышленности ВСНХ было создано Центральное управление горного надзора (ЦУГН), на которое возлагались:
– наблюдение за исполнением всеми горными предприятиями законов и распоряжений Правительства в области горного дела;
– осуществление технического надзора за ведением горнопромысловых операций в отношении их правильности, целесообразности и безопасности.
В этом же году в составе Наркомата труда СССР и наркоматов союзных республик, была образована государственная горнотехническая инспекция, а на местах окружные, губернские, районные и участковые инспекции, которые выполняли функцию котлонадзора[16].
Постановлением Совета Министров СССР от 17 октября 1947 г. № 3582 при Совете Министров СССР было образовано Главное управление горного надзора. В 1954 г. горный надзор получил статус государственного и начался процесс организационного объединения надзорных функций в различных отраслях промышленности, на базе практической целесообразности, исторической и территориальной совместимости. Для этого Постановлением Совета Министров СССР от 1 июля 1954 г. № 1316 был создан Комитет по надзору при Совете Министров СССР (Госгортехнадзор СССР), объединивший Главное управления горного надзора министерства геологии и охраны недр, Главную государственную инспекцию котлонадзора Министерства электростанций и Государственную техническую инспекцию Министерства нефтяной промышленности СССР. На Госгортехнадзор СССР возлагались:
– надзор за соблюдением правил техники безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых на предприятиях горнодобывающей промышленности, а также горных и буровых работах в геологических партиях;
– горно-геологический контроль за правильной эксплуатацией месторождений полезных ископаемых и применением наиболее эффективных систем их разработки в части полноты выемки разведанных запасов.
В том же 1954 г. Постановлением Совета Министров СССР № 1747, для преодоления ведомственной разобщенности, в подчинение Госгортехнадзору СССР были переданы управления всех горных округов, а Постановлением Совета Министров от 13 июля 1955 г. № 1263 – горнотехнические инспекции министерств и ведомств СССР. Таким образом, Госгортехнадзор СССР стал единым органом исполнительной власти, осуществлявшим государственный надзор и его координацию в части соблюдения требований безопасности при ведении работ на опасных производствах. В 1958 г. в связи с реорганизацией системы управления народным хозяйством Госгортехнадзор СССР был упразднен, а его функции переданы республиканским комитетам и инспекциям, однако уже в 1968 г. был вновь возрожден и продолжил свою работу в прежнем качестве вплоть до конца 1980 гг. В 1989 г. решением Совета Министров СССР Госгортехнадзор СССР объединен с Государственной инспекцией по ядерной безопасности СССР (Госатомнадзором СССР) с образованием Госгоратомнадзора СССР. Однако уже в сентябре 1990 г., в конце Перестройки и политического переустройства страны, это решение было признано неудачным и Госгортехнадзор вновь стал самостоятельным.
За все время Госгортехнадзор СССР был органом исполнительной власти, занимающим видное место в системе государственного управления. Кроме функций государственного надзора и контроля технической безопасности и охраны недр, он осуществлял нормативное регулирование в различных отраслях промышленности, контролировал и координировал выполнение государственных планов, анализировал работу предприятий и отраслей, обобщал соответствующую статистическую отчетность, занимался подготовкой и повышением квалификации кадров инспекторского состава. Одним из важнейших правил назначения на должности служащих Госгортехнадзора СССР было наличие у кандидата опыта практической работы на промышленном производстве.
В 1917 г. политические взгляды коллектива Петербургского горного института не вошли в противоречие с задачами советского правительства, Горный институт становится Петроградским и решает необходимые для индустриального развития страны профессиональные задачи. Горный ученый комитет упраздняется. Ныне учебное заведение именуется Санкт-Петербургский горный университет[17].
В советское время государственный контроль и надзор за опасными производствами в числе прочих включал в себя такие функции как: контроль технического состояния оборудования; участие в продлении сроков его эксплуатации; утверждение результатов технических экспертиз; выдача разрешений на проектирование, изготовление и использование технический устройств и поэтому предполагал солидарную с субъектами хозяйственной деятельности ответственность государства за неблагоприятные последствия эксплуатации производственных объектов.
После революции 1917 г. функциональная структура регулирования и надзора за промышленностью в целом сохранились. Власть от Горной и Фабричной инспекций была передана Народному комиссариату труда. Вопросами безопасности труда стали ведать общественные объединения рабочих, но по сути, государственное регулирование так и осталось государственным, поскольку государственная власть перешла рабочим. Можно сказать, что надзор за безопасностью в промышленности революции «не заметил», с той лишь поправкой, что немногочисленные частные институты стали полностью государственными. На фоне бурного развития промышленности надзорные структуры были «клонированы» во всех отраслях экономики. Перераспределение полномочий между государственными учреждениями носило спонтанный характер, надзор то централизовался, то становился ведомственным, республиканским, то опять централизовался, в результате сформировался Госгортехнадзор СССР, который помимо вопросов обеспечения безопасности выполнял в экономике страны много регуляторных функций. Взгляды коллектива Петербургского горного института не вошли в противоречие с задачами советского правительства (на некоторое время он становился Петроградским). Государство активно участвовало в надзоре за техническим состоянием оборудования, поэтому несло солидарную ответственность за последствия техногенных аварий.
Период демократизации в условиях строительства правового государства 1991–2013 гг.
Россия, как преемник СССР, воспроизвела все существовавшие в Советском Союзе органы государственного надзора. Так, 10 сентября 1990 г. при Совете Министров РСФСР был учрежден Госгортехнадзор РСФСР, 3 декабря 1991 г. он был передан в прямое подчинение Президенту РФ и 31 декабря 1991 г. преобразован в Госпроматомнадзор России путем слияния с Госатомнадзором России. Вскоре такое слияние было признано неудачным и менее чем через год последовало очередное разделение этих государственных надзорных органов. Указом Президента РФ от 12 ноября 1992 г. № 1355 вновь образован «Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России)», а Указом от 18 февраля 1993 г. переподчинен Правительству РФ.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору с передачей ей функций по контролю и надзору упраздненного Министерства энергетики РФ и преобразованного Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. Госгортехнадзор России был вновь объединен с Федеральной службой по атомному надзору в рамках вновь образованной Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
В общей сложности в постсоветский период надзорный орган претерпел шесть серьезных реорганизаций, ряд значительных сокращений численности центрального аппарата и территориальных органов. За период с 1990 по 2018 гг. произошла смена восьми руководителей. В отличие от Госгортехнадзора СССР, лишь двое из них имели реальный опыт практической работы на промышленных предприятиях (В. М. Малышев, Председатель Госгоратомнадзора СССР в 1989–1991 гг., начинал свою трудовую деятельность инженером технического отдела[18]; М. П. Васильчук, Председатель Госгортехнадзора России в 1992–1997 гг., начинал трудовую деятельность главным маркшейдером[19]). Начиная с 1997 г. руководителями надзорного органа назначались лица, делавшие свою карьеру по административной работе и государственной службе[20].
Правовой основой административно-правового режима (далее – АП-режим) промышленной безопасности (далее – ПБ) опасных производственных объектов (далее – ОПО) является Федеральный закон «О промышленной безопасности» № 116-ФЗ[21] (далее по тексту – ФЗ № 116), который явился результатом ратификации[22] Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий[23], которая предусматривает механизм регулирования деятельности с опасными веществами и направлена на предотвращение промышленных аварий, обеспечение готовности к ним и ликвидации последствий, которые могут привести к трансграничному воздействию, в том числе по причине стихийных бедствий. Федеральный закон № 116 распространил действие элементов механизма Конвенции на регулирование всех видов деятельности промышленных предприятий, находящихся под государственным промышленным надзором и ввел базовое понятие «промышленная безопасность опасного производственного объекта», определив его как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий». Принятый впервые на демократической основе, в форме федерально закона, ФЗ № 116 установил правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации ОПО и был направлен на предупреждение аварий на ОПО и обеспечение готовности эксплуатирующих ОПО юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
Обеспечение промышленной безопасности ФЗ № 116 связал с исполнением «требований промышленной безопасности», которые законодатель определил как «условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность». Требования ПБ должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании (ст. 3 ФЗ № 116). В 2011 г. в данный закон опять были внесены изменения[24], одним из которых «требования промышленной безопасности» определялись как «условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе и других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности». Таким образом из источников требований ПБ были исключены документы, содержание характерные для советского периода технические нормы без правового статуса. Однако формулировка термина «требования промышленной безопасности» все равно осталась «размытой» и требует совершенствования понятийной базы законодательства в области промышленной безопасности [5, с. 50; 6, c. 41].
Россия, как преемник СССР, воспроизвела все органы государственного надзора. Однако с конца 1990 гг. прекратилась традиция обязательного наличия производственного стажа у руководителя надзорного органа, он стал назначаться в порядке ротации кадров государственной службы. Превратившись в Федеральную службу по надзору в промышленности (Ростехнадзор), как и в советский период, промышленный надзор многократно реструктуризировался, сохраняя традиционный функционал. В результате многократных кадровых реорганизаций постепенно был утрачен профессиональный кадровый состав, на смену пришли чиновники-администраторы. Разработанный в рамках ратификации Конвенции ООН о трансграничном воздействии промышленных аварий ФЗ № 116 позволил установить надзор над частными предприятиями, зафиксировал круг поднадзорных объектов через критерии опасности и сделал возможным ведение государственного контроля и надзора на демократических принципах, не вмешиваясь в экономическую деятельность предпринимателей.
Де-юре функция регулирования промышленностью прекратилась, де-факто осталась возможность влияния на хозяйствующие субъекты через административные рычаги, позволявшие «кошмарить бизнес» в условиях затянувшейся реформы технического регулирования. Большое количество нормативных документов неправового характера (ГОСТы, СНиПы и т. п.) и нормативных правовых актов советского периода продолжало действовать вплоть до 2017 г., когда Федеральный закон «О техническом регулировании» полностью вступил в силу. С момента принятия в 2002 г. указанный закон 15 лет действовал в переходном режиме и поэтапно переводил вопросы технического регулирования на негосударственные рельсы, оставив государству лишь регулирование вопросов безопасности. Вместе со снятием с государства ответственности за техногенные аварии частных предпринимателей был установлен институт страхования их гражданской ответственности за причинение вреда. Законодательство в области технического регулирования планомерно гармонизировалось с европейским, с правилами международной торговли, что позволило сделать Российскую экономику рыночной и адекватной процессам глобализации.
Период открытости в условиях цифровой экономики и электронного правительства 2013–2025 гг.
В 2013 г. в ФЗ № 116 было внесено очередное важное изменение[25], вводившее риск-ориентированный подход к государственной контрольной и надзорной деятельности за ОПО в РФ, что явилось одним из ключевых моментов административной реформы в области ПБ. Сами ОПО были разделены на четыре класса опасности, в зависимости от класса опасности установлена периодичность проведения плановых контрольных проверок:
- I класс опасности – ОПО чрезвычайно высокой опасности, режим надзора постоянный;
- II класс опасности – ОПО высокой опасности, периодичность плановых проверок не чаще одного раза в год;
- III класс опасности – ОПО средней опасности, периодичность плановых проверок не чаще одного раза в три года;
- IV класс опасности – ОПО низкой опасности, плановые проверки не проводятся.
Одновременно со снижением административной нагрузки, ответственность по многим вопросам безопасной эксплуатации ОПО, предварительно подкрепленная институтом обязательного страхования гражданской ответственности[26], была передана от государства к субъектам экономической деятельности, заинтересованным в эксплуатации этих объектов.
На сегодняшний день Ростехнадзор выполняет следующие функции[27]:
– по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора;
– по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения;
– специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.
В настоящее время Ростехнадзор является участником государственной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»[28], рассчитанной до 2025 г. Программа реализуется Ростехнадзором в следующих направлениях:
– внедрение риск-ориентированного подхода (реализуется с 2014 г.);
– внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности (ведется в «пилотном режиме» относительно других ведомств);
– исключение устаревших, дублирующих и избыточных обязательных требований (по принципу «1 in 2 out» – принятие одного нового после отмены двух старых);
– внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;
– внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений;
– внедрение комплексной модели информационного обеспечения и систем автоматизации контрольно-надзорной деятельности.
В 2014 г. с принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»[29] были установлены правовые основы общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия. В 2016 г. Общественным советом при Ростехнадзоре, учрежденным в 2008 г.[30], сформирован институт общественных инспекторов в области промышленной безопасности[31], целями которого является обеспечение взаимодействия эксплуатирующих ОПО организаций с органом надзора. Было установлено, что статус общественного инспектора могут получать лица из числа профсоюзных инспекторов труда.
Постановлением Правительства РФ от 4 августа 2017 г. № 930[32] для контрольных органов введена обязательность использования при плановых проверках проверочных листов (список контрольных вопросов), содержащих закрытый перечень обязательных требований, подлежащих проверке. Список вопросов поддерживается в актуальном состоянии и располагается на официальном сайте надзорного органа. Требования, не включенные в список, не могут быть предметом проверки.
Согласно разъяснениям Ростехнадзора[33], предполагается внедрение электронного сервиса «Электронный инспектор», зарегистрировавшись в котором, любое поднадзорное лицо сможет в «личном кабинете» пройти самопроверку ответив онлайн на вопросы контрольного листа. По результатам самоконтроля поднадзорному будет выдан перечень возможных нарушений и информация о санкциях, которые могут быть применены в случае выявления таких нарушений реальным инспектором. Не исключено, что результаты такого самоконтроля могут быть учтены при планировании проверок надзорным органом в соответствии с принципом «умного госконтроля», зарождающимся в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности[34].
Ростехнадзор внедряет систему дистанционного контроля ПБ, представляющую собой комплекс программно-аппаратных и технических средств непрерывного получения, обработки и передачи в режиме реального времени информации о значениях параметров технологических процессов, определяющих безопасность ОПО: состоянии систем противоаварийной защиты и их срабатывании, состоянии технических устройств, а также о регистрации аварий и инцидентов на ОПО. Внедрение системы дистанционного контроля позволит отменить проведение плановых проверок, отменить обязанность организаций по предоставлению сведений о производственном контроле[35]. Системами дистанционного контроля с 2020 г. будут оснащаться ОПО I и II классов опасности в обязательном порядке, III и IV классов опасности добровольно.
В апреле 2018 г. законодатель установил уголовную ответственность за несоблюдение требований промышленной безопасности, приняв в новой редакции ст. 217 Уголовного кодекса РФ (далее – УК РФ) «Нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов»[36], которая вступила в силу с 21 октября 2018 г. Указанная статья имеет материальный состав и предполагает наступление неблагоприятных последствий в виде причинения крупного ущерба, тяжкого вреда здоровью или смерти человека при неосторожной форме вины. До этого дня уголовная ответственность применялась за несоблюдение отдельных требований промышленной безопасности, а именно: нарушение правил безопасности при ведении горных работ, строительных и иных работ (ст. 216 УК РФ), нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217 УК РФ) и имела формально-материальный состав – диспозиция ст. 217 содержала формулировку «могло повлечь». Новая редакция ст. 217 УК РФ устраняет конкуренцию с правовой нормой ч. 3 ст. 9.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях[37], предусматривающей формальный состав за нарушение требований промышленной безопасности.
Таким образом, в условиях состоявшегося перехода к негосударственному техническому регулированию, когда технические нормы создаются и контролируются общественными институтами заинтересованных лиц, у Ростехнадзора отпадает необходимость в квалифицированных технических кадрах и научных учреждениях технического характера. Передав техническое регулирование из сферы публичной в сферу частную и предоставив регулирование экономикой рынку, государство уходит от традиционной роли всеобъемлющего регулирования промышленностью, оставляя за собой контроль за безопасностью. Государственное регулирование в этой сфере сводится к созданию правовыми методами условий, в которых невыгодно наличие техногенных угроз и выгодно их отсутствие. Риски неблагоприятных последствий техногенных аварий уравновешены институтом страхования гражданской ответственности. Взят курс на автоматизацию контрольно-надзорной деятельности путем ее абсолютной регламентации и «цифровизации» бюрократических процедур. За счет создания институтов общественного контроля, технологий «умного госнадзора» налаживается система обратных связей между государством и обществом, благодаря которым административно-правовой режим промышленной безопасности ОПО приобретает свойства саморегулируемой системы – кибернетического организма.
Подводя итог проведенному исследованию, следует констатировать, что первые упоминания о государственной индустриальной политике встречаются в связи военной реформой Петра I в конце XVII в. Следствием того, что зарождение указанных видов промышленности происходило в рамках военной реформы, явился административный характер регулирования экономикой, основанный на армейско-командных методах.
Показав свою эффективность на начальном этапе, командный метод управления промышленностью в последующем нашел свое отражение в индустриальной политике как самодержавия, так и советского и постсоветского периодов. Результатом преобладания командного метода в государственном регулировании промышленностью стало санкционирование технических норм в отрыве от реальных общественных отношений в экономической сфере жизни российского общества, что привело к отставанию от экономик западных стран, где такое регулирование осуществлялось институтами гражданского общества.
Выявленные качественные изменения элементов административно-правового механизма на разных исторических периодах, говорят о поэтапном и последовательном его формировании вслед за научно-техническим прогрессом.
За последние десятилетия произошли существенные изменения в политической и правовой системе России, обусловленные проводимыми социально-экономическими, политическими преобразованиями, административной реформой, реформой государственной службы. Происходит отход от командного распорядительства к собственно нормативному регулированию уровня безопасности, соответствующего уровню развития технологий, экономики и общества. Контрольно-надзорная роль государства, обусловленная необходимостью обеспечения безопасности личности, усиливается одновременно с установлением обратных связей с подконтрольными субъектами.
