Написать в редакцию

Написать в редакцию

Заполните все поля формы и нажмите «Отправить»

  • +7 (3952) 79-88-99
  • konf38rpa@yandex.ru

Боннская конвенция как ключевой элемент международно-правовой охраны мигрирующих видов диких животных

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2019.3.6.
Дата поступления: 21.08.2019.

Мигрирующие виды диких животных требуют особой правовой охраны, поскольку они попадают под действие юридических режимов различных государств. Такая особая охрана осуществляется, прежде всего, посредством заключения международных договоров. Настоящая статья посвящена основному международному договору в этой области – Боннской конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных (CMS). В статье рассматриваются общие основы функционирования системы CMS и определяется система органов, созданных для обеспечения выполнения положений Конвенции. Анализируются некоторые резолюции органов Боннской конвенции, не представленные на русском языке. Уделяется внимание порядку формирования приложений № 1 и № 2 к Конвенции. Отдельному исследованию подвергаются два вида соглашений, возможность заключения которых предусмотрена CMS. Эти соглашения рассматриваются на примере Соглашения о сохранении Африкано-Евразийских мигрирующих водоплавающих птиц и меморандума о взаимопонимании относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги. При анализе этих документов особое внимание уделяется проблемам регулирования охоты как одной из серьезных угроз устойчивости численности популяций указанных видов. В заключении отмечаются стратегические цели развития системы охраны мигрирующих видов диких животных в рамках Боннской конвенции.

Экологическое право; Боннская конвенция; международные договоры.

Колобов Р.Ю. Боннская конвенция как ключевой элемент международно-правовой охраны мигрирующих видов диких животных // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.

Информация о статье

Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2019.3.6.
Дата поступления: 21.08.2019.

Аннотация

Мигрирующие виды диких животных требуют особой правовой охраны, поскольку они попадают под действие юридических режимов различных государств. Такая особая охрана осуществляется, прежде всего, посредством заключения международных договоров. Настоящая статья посвящена основному международному договору в этой области – Боннской конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных (CMS). В статье рассматриваются общие основы функционирования системы CMS и определяется система органов, созданных для обеспечения выполнения положений Конвенции. Анализируются некоторые резолюции органов Боннской конвенции, не представленные на русском языке. Уделяется внимание порядку формирования приложений № 1 и № 2 к Конвенции. Отдельному исследованию подвергаются два вида соглашений, возможность заключения которых предусмотрена CMS. Эти соглашения рассматриваются на примере Соглашения о сохранении Африкано-Евразийских мигрирующих водоплавающих птиц и меморандума о взаимопонимании относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги. При анализе этих документов особое внимание уделяется проблемам регулирования охоты как одной из серьезных угроз устойчивости численности популяций указанных видов. В заключении отмечаются стратегические цели развития системы охраны мигрирующих видов диких животных в рамках Боннской конвенции.

Ключевые слова

Экологическое право; Боннская конвенция; международные договоры.

Библиографическое описание

Колобов Р.Ю. Боннская конвенция как ключевой элемент международно-правовой охраны мигрирующих видов диких животных // Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.

About article in English

Publication data

Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2019.3.6.
Submission date: 21.08.2019.

Abstaract

Migratory species of wild animals require special legal protection as they fall under the legal regimes of different states. Such special protection is exercised primarily through the conclusion of international treaties. This article is devoted to the main international treaty in this field – Bonn Convention on the conservation of migratory species of wild animals (CMS). The article discusses the general framework of the CMS system and defines the system of bodies established to ensure the implementation of the provisions of the Convention. The author analyzes some resolutions of the Bonn Convention bodies not presented in the Russian language, pays attention to the procedure for the formation of annexes No. 1 and No. 2 to the Convention. Two types of agreements, the possibility of which is provided by the CMS, are the subject of a separate study. These agreements are illustrated by the Agreement on the conservation of African-Eurasian migratory waterfowl and the memorandum of understanding regarding conservation, restoration and sustainable use of the saiga antelope. In the analysis of these documents, the author pays special attention to the problems of the regulation on hunting as one of the serious threats to the stability of the populations of these species. In conclusion, the author notes the strategic objectives of the development of migratory species of wild animal’s protection system under the Bonn Convention.

Keywords

Environmental Law; Bonn Convention; international treaties.

Bibliographic description

Kolobov R. Yu. Bonn convention as a key element of international legal protection of migratory species of wild animals // Prologue: Law Journal. – 2019. – № 3.

Среди различных видов живой природы особое место занимают мигрирующие животные [3]. Созданные человеком государственные границы предопределяют применение разного правового режима охраны к таким видам животных по мере их перемещения из территории одного государства в другое. В связи с этим краеугольным камнем в системе их правовой охраны становятся международные договоры. Одним из ключевых видов этих нормативно-правовых актов является Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (далее – Боннская конвенция, Конвенция, CMS)[1]. Российская Федерация не участвует в этом международном договоре, хотя и принимает участие в некоторых международных инструментах, разрабатываемых под эгидой этой Конвенции. Мы уже обращались к этому международному договору в одной из наших публикаций, в этой статье будет проведено более детальное исследование его положений [1, с. 124].

Конвенция основывается на признании важности сохранения мигрирующих видов и ключевой роли принципа сотрудничества для достижения цели их сохранения. Особое внимание при этом уделяется мигрирующим видам с неблагоприятным статусом сохранности.

Как и множество международных договоров природоохранной направленности, Конвенция создает систему органов для достижения заявленных при ее принятии целей.

Центральным органом системы CMS является Конференция сторон, созываемая на регулярные заседания не реже одного раза в три года. Помимо традиционных финансовых и организационных полномочий такого рода коллегиальных органов, Конференция сторон рассматривает и оценивает состояние сохранности мигрирующих видов; рассматривает результаты деятельности по сохранению мигрирующих видов; принимает положения и указания, которые могут оказаться необходимыми Научному совету и Секретариату для выполнения своих обязанностей; получает и рассматривает любые доклады, представленные органами системы CMS, рассматривает результаты деятельности, осуществляемой на основе СОГЛАШЕНИЙ[2]; формирует приложения № 1 и № 2 к CMS.

Следующая (тринадцатая) сессия Конференции сторон состоится 15 февраля 2020 г. в Индии, предыдущая состоялась в 2017 г. на Филлипинах.

Важную роль играет Постоянный комитет, формируемый на основании регионального представительства, созданный еще резолюцией 1.1 на первой сессии Конференции сторон. К числу его наиболее важных полномочий относятся: мониторинг исполнения бюджета Конвенции, формирование рекомендаций для рассмотрения на следующей сессии Конференции сторон; определение направлений деятельности секретариата организации; представительство Конференции сторон в отношениях с принимающим правительством и Программой ООН по окружающей среде (далее – ЮНЕП) (в качестве Секретариата Конвенции); выполнение функций бюро Конференции сторон; осуществление любых других действий по поручению Конференции сторон.

Конвенция предусматривает создание специального экспертного органа – Научного совета, формируемого государствами-участниками и Конференцией сторон. Совет предоставляет научные консультации иным органам Конвенции; готовит рекомендации по изучению мигрирующих видов и координации этих работ; предоставляет Конференции рекомендации в отношении видов, которые следует включить в приложения к Конвенции; формулирует рекомендации о принятии конкретных мер по сохранению и регулированию, которые надлежит включить в СОГЛАШЕНИЯ о мигрирующих видах. Научный совет был создан резолюцией 1.4 Конференции. Резолюцией 11.4 была проведена реорганизация Совета путем создания межсессионного комитета, формируемого на период между двумя последовательными заседаниями Конференции.

Традиционным органом для конвенций природоохранной направленности является Секретариат. Изначально он формируется Исполнительным Директором ЮНЕП. Функции секретариата включают в себя организацию и обслуживание заседаний других органов; поддержание связи с государствами-участниками и международными организациями; получение докладов из соответствующих источников; привлечение внимания Конференции сторон к любым вопросам, имеющим отношение к целям Конвенции; ведение и публикация списка государств ареала всех видов, включенных в приложения к CMS и др. С момента своего создания Секретариат располагается в г. Бонне. Отделение Секретариата функционирует в г. Абу-Даби.

Конвенция подразделяет мигрирующие виды на две категории: находящиеся под угрозой исчезновения (приложение № 1) и виды, а) статус сохранности которых является неблагоприятным, для сохранения и регулирования которых требуется заключение международных соглашений, а также b) те виды, статус сохранности которых был бы значительно улучшен в результате международного сотрудничества, которое могло бы осуществляться на основе международного соглашения (оба типа видов входят в приложение № 2). Пункт 2 ст. 4 Конвенции закрепляет возможность внесения вида в оба приложения, если того требуют обстоятельства.

Дефиниция понятия «находящиеся под угрозой исчезновения», предлагаемая ст. 1 Боннской конвенции, тавтологична, поэтому Конференция сторон в резолюциях 5.3 и 11.33 предложила его трактовку, как «сталкивающийся с очень высоким риском вымирания в дикой природе в ближайшем будущем».

Общие правила формирования приложений к Боннской конвенции установлены упомянутой резолюцией 11.33 и сводятся к следующему. Вполне естественно, что одним из базовых условий включения в приложения является наличие сведений о мигрирующем характере вида. Мигрирующий вид представляет собой всю популяцию или географически обособленную часть популяции любых видов или любых более низких таксонов диких животных, значительная часть которых циклично и предопределенно пересекает одну и более границ национальной юрисдикции. Как разъясняется в резолюции, термин «циклично» относится к циклу любой природы (например, астрономическому, жизненному, климатическому) и любой частоты. Термин «предопределенно» означает, что явление может быть ожидаемо в данных обстоятельствах, хотя и не обязательно регулярно по времени.

При формировании обоих приложений необходимо учитывать критерии Красных списков Международного союза охраны природы (далее – МСОП). Базовые принципы учета таких критериев следующие:

– таксоны, оцениваемые как «сохранившиеся только в неволе», «в критическом состоянии», «под угрозой исчезновения» могут быть включены в приложение № 1;

– таксоны, относимые в категорию «в уязвимости», «близкие к переходу в группу угрожаемых», обычно не включаются в первое приложение, за исключением случаев, когда представлена информация об ухудшающемся состоянии сохранения и обоснованы выгоды от включения в первое приложение.

– таксоны, относимые к категориям «сохранившиеся только в неволе», «в критическом состоянии», «под угрозой исчезновения», «в уязвимости», «близкие к переходу в группу угрожаемых» могут рассматриваться для включения в приложение № 2 поскольку такие таксоны соответствуют определению «неблагоприятного статуса сохранности».

Включение таксонов, относимых к категории «для оценки угрозы которым недостаточно данных» во второе приложение должно оцениваться исходя из выгод для каждого конкретного случая. Включение таких таксонов в первое приложение носит исключительных характер.

Помимо учета критериев Красных списков МСОП необходимо в любом случае оценивать и обосновывать выгоды и риски от включения в приложения и исключения из них. При подаче заявки на включение в перечень необходимо учитывать также совместимость с другими принимаемыми мерами по сохранению.

При оценке необходимости заключения международных соглашений для сохранения и регулирования видов, статус сохранности которых является неблагоприятным, а также видов, статус сохранности которых был бы значительно улучшен в результате международного сотрудничества, необходимо исходить из условий каждого конкретного случая. Так или иначе, предложение о включении вида во второе приложение должно включать оценку достаточности действующего законодательства государств ареала; мигрирующего или оседлого характера большинства представителей вида; факторов, которые привели к неблагоприятному статусу сохранности вида (антропогенных и естественных); существующих двусторонних и многосторонних международных соглашений, в которые необходимо внести изменения, или усилить их реализацию; действий всех государств ареала по охране вида.

Кроме того, из заявки должно однозначно следовать как включение в приложение № 2 будет содействовать охране вида; намерение государств-участников заключить международное соглашение или предпринять согласованные действия, и их воля принять роль координатора в охране вида в целях подготовки международного соглашения или осуществления согласованных действий.

В отношении видов, перечисленных в приложении № 1 предусматривается ряд обязанностей государств-участников Конвенции. Самой общей обязанностью является положение подп. b п. 3 ст. 2 CMS, закрепляющее, что стороны должны прилагать усилия к обеспечению незамедлительной охраны мигрирующих видов, включенных в первое приложение. Государства ареала видов, включенных в первое приложение будут прилагать усилия, чтобы: а) сохранить (а если это возможно и целесообразно – восстановить) места обитания, важные для предохранения этих видов от угрозы исчезновения; b) предотвратить, устранить, компенсировать или, насколько это целесообразно, свести до минимума отрицательные последствия действий и помех, серьезно затрудняющих или исключающих миграцию данных видов; с) по мере возможности и целесообразности уменьшать или контролировать влияние факторов, угрожающих данным видам.

Логичной общей мерой сохранения видов первого приложения является запрет добывания животных такого вида. Возможные исключения из этого запрета регулируются п. 5 ст. 3 (научные цели, содействие сохранению этого вида, традиционное природопользование, чрезвычайные обстоятельства). Такие исключения должны быть точны по содержанию, ограничены территориально и по времени. Об их введении в кратчайшие сроки должен быть уведомлен Секретариат.

Центральным (но не единственным) элементом системы Конвенции являются соглашения, заключаемые под эгидой этой конвенции, формирующие, как принято иногда выражаться, «семью соглашений CMS». Конвенция предусматривает возможность заключения двух типов соглашений. Первые заключаются в отношении мигрирующих видов, включенных во второе приложение, и в п. 3 ст. 4 такой тип соглашений выделен заглавными буквами – «СОГЛАШЕНИЯ», вторые могут заключаться в отношении любых видов мигрирующих видов животных, и обозначаются строчными буквами – «соглашения»[3]. К числу последних относятся и так называемые «меморандумы о взаимопонимании». На текущий момент ключевым документом, определяющим заключение Соглашений является резолюция Конференции сторон № 12.8. Прежде всего, эта резолюция поддерживает деление на «СОГЛАШЕНИЯ» и «соглашения», закрепляя, что общее определение, содержащееся в подп. j п. 1 ст. Конвенции касается лишь СОГЛАШЕНИЙ, заключаемых в соответствии с п. 3 ст. 4 и ст. 5. Вместе с тем, к соглашениям, заключаемым в соответствии с п. 4 ст. 4 применяются mutatis mutandis положения Конвенции о направлении копии соглашения в Секретариат; о необходимости закрепления в таком соглашении положений об обмене информацией о данном мигрирующем виде (уделяя особое внимание обмену результатами исследований и соответствующими статистическими данными); об использовании услуг Секретариата для поддержания связей между государствами.

Соглашения, заключаемые в соответствии с п. 4 ст. 4 могут принимать форму резолюций, принимаемых на сессии Конференции сторон; административных соглашений или меморандумов о взаимопонимании.

Резолюция 12.8 установила критерии для оценки предложений о заключении новых Соглашений (обоих типов). Эти критерии основаны на документе UNEP/CMS/COP11/Doc.22.2 «Developing, resourcing and servicing CMS Agreements – a policy approach»[4], в котором эти критерии объясняются более развернуто. Всего резолюцией закрепляется тринадцать критериев для оценки целесообразности заключения предлагаемого Соглашения. Третий и девятый критерий являются, как указывается в резолюции, «абсолютным стандартом», т. е. любое предложение о заключении Соглашения должно им соответствовать. Остальные критерии обладают относительным характером.

Первый критерий – приоритет сохранения. Предложения о заключении Соглашений должны конкретизировать и обосновывать остроту необходимости сохранения и срочность принятия мер международного сотрудничества. Также требуется описание мигрирующего характера вида.

Второй критерий – соответствие специальным целям, определенным Конференцией. Предлагаемое соглашение должно соответствовать специальным целям, определяемым в стратегии CMS и других решениях государств-участников. Предложения, которые соответствуют сформулированным государствами-участниками целям, получат более высокий приоритет по сравнению с теми, которые не смогут показать такую связь.

Третий критерий – четко и конкретно определенные цели соглашения. Предложения о заключении соглашений должны определять планируемые результаты сохранения и, в особенности, определять каким образом охраняемый вид выиграет от международного сотрудничества.

Четвертый критерий – отсутствие лучших средств охраны вне системы CMS. В предложении возможность заключения соглашения в рамках CMS должна сравниваться с альтернативами вне системы CMS, а также должно содержаться объяснение почему заключение соглашения является лучшим вариантом для сохранения вида.

Пятый критерий – отсутствие лучших средств охраны внутри системы CMS. К таковым могут относиться совместные действия, план действий и иные совместные инициативы[5].

Шестой критерий – обоснование невозможности расширения сферы действия существующего соглашения. Предпочтительность расширения сферы действия существующих соглашений выражена в приложении к резолюции 10.9 Конференции сторон, в которой направление деятельности 12.9 именуется как «расширение сферы действия существующих соглашений (меморандумов о взаимопонимании) по сравнению с разработкой новых соглашений (меморандумов)».

Седьмой критерий – перспективы финансирования. Предложение должно показать значимые источники финансирования, в частности со стороны заинтересованных стран. Достаточными являются заверения о финансировании. Желательным является также представление бюджета.

Восьмой критерий – синергетический эффект и эффективность затрат. Предложение должно показывать возможности связи предлагаемого Соглашения с иными Соглашениями с целью увеличения эффективности обоих инструментов.

Девятый критерий – перспективы лидерства в развитии Соглашения. Предложение должно демонстрировать, что существуют перспективы лидерства в развитии проекта, например, со стороны правительства или иного органа, заверяющего о намерении возглавить процесс переговоров о заключении Соглашения. Такое намерение является ключевым фактором в вопросе принятия и развития Соглашения.

Десятый критерий – перспективы координации имплементации Соглашения. Как и в предыдущем критерии, в данном случае ключевую роль играет наличие органов, которые выразили согласие на координацию деятельности по имплементации Соглашения.

Одиннадцатый критерий – осуществимость в других аспектах. Предложения должны описывать иные значительные аспекты осуществимости проекта и реализации Соглашения (например, политическая стабильность или дипломатические барьеры для сотрудничества).

Двенадцатый критерий – вероятность успеха. Предложения должны оценивать вероятность того, что имплементация соглашения приведет к запланированным результатам. Факторы риска, которые должны также быть оценены включают в себя: неопределенность относительно экологических эффектов; отсутствие «механизма наследования», посредством которых результат может быть закреплен и действия иных субъектов, которые могут подорвать или свести на нет результаты Соглашения.

Тринадцатый критерий – масштабы вероятного воздействия. Предложения должны содержать информацию о количестве видов, количестве стран или размере территории, которая выиграет от принятия Соглашения; масштаб каталитического и мультипликационного эффекта, а также любые иные аспекты оценки масштабов воздействия.

Наиболее встречающийся тип Соглашений представляет собой юридически необязательные меморандумы о взаимопонимании. На текущий момент в рамках CMS заключены семь Соглашений[6] обоих типов, а также девятнадцать меморандумов о взаимопонимании[7], все из которых относятся ко второму типу соглашений.

В настоящей статье Соглашения будут охарактеризованы на примере AEWA – соглашения о сохранении Африкано-Евразийских мигрирующих водоплавающих птиц и меморандума о взаимопонимании относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги.

Соглашение AEWA было заключено в г. Гааге 16 июня 1995 г., вступило в силу 1 ноября 1999 г. На настоящий момент в нем участвует 79 государств – 42 из Евразии и 37 из Африки. Соглашение устанавливает собственную организационную структуру: Совещание Сторон, Технический комитет и Секретариат, выполняющие схожие функции с соответствующими структурами CMS.

Соглашение состоит из основного текста и приложений: № 1 – определяет территорию соглашения); № 1а – карта территории соглашения; № 2 – список видов водно-болотных птиц, к которым применяется соглашение; № 3 – план действий, содержащий конкретные меры по сохранению видов и классификационную таблицу видов. AEWA является СОГЛАШЕНИЕМ, о чем специально указывается в его п. 3 ст. 1.

Общие меры охраны достаточно многочисленны. К основным из них следует отнести следующие. Государства-участники должны: а) выявлять места нахождения и места обитания мигрирующих водно-болотных птиц, содействовать охране, управлению и восстановлению этих мест; b) исследовать проблемы антропогенного воздействия, а также стимулировать исследования по биологии и экологии мигрирующих водно-болотных птиц; с) сотрудничать в области согласования своих действий, в том числе в экстремальных ситуациях, разработки программ повышения осознания и понимания проблем охраны мигрирующих птиц, обмена информацией; d) анализировать свои системы обучения кадров, в частности, для учета птиц, мониторинга, охраны и управления водно-болотными угодьями.

Центральным элементом AEWA является план действий, содержащийся в третьем приложении к соглашению. В нем специально рассмотрены действия, которые должны быть приняты государствами-участниками по отношению к приоритетным видам и направлениям работы. Для целей плана все виды, включенные в приложение № 2 к соглашению, классифицируются на три колонки (А, В, С). В каждой колонке выделяются категории.

В колонке «А».

Категория 1: а) виды, включенные в приложение № 1 CMS; б) виды, перечисленные в качестве находящихся под угрозой исчезновения в «Красном списке угрожаемых видов» МСОП, из самого недавнего доклада, опубликованного Birdlife International; в) популяции, численность которых составляет менее 10 тыс. особей.

Категория 2: Популяции, численность которых составляет от 10 тыс. до примерно 25 тыс. особей.

Категория 3: Популяции, численность которых составляет от 25 тыс. до примерно 100 тыс. особей и считающиеся под угрозой в результате: а) концентрации в ограниченном числе угодий на какой-либо из стадий их годового цикла; б) зависимости от типа местообитания, подверженного серьезной угрозе; в) выявленного долговременного и существенного снижения численности; г) проявления выраженных флуктуаций численности популяций или тенденций изменения численности; д) проявления быстрого сокращения в течение непродолжительного времени.

В колонке «В».

Категория 1: Популяции, численность которых составляет от 25 тыс. до 100 тыс. особей и не соответствующие условиям колонки «A», рассмотренным ранее.

Категория 2: Популяции численностью свыше 100 тыс. особей и требующие особого внимания в силу: а) концентрации в ограниченном числе угодий на какой-либо из стадий их годового цикла; б) зависимости от типа местообитания, подверженного серьезной угрозе; в) выявленного долговременного и существенного снижения численности; г) проявления выраженных флуктуаций численности популяций или тенденций изменения численности; д) проявления быстрого сокращения в течение непродолжительного времени.

В колонке «С».

Категория 1: Популяции свыше 100 тыс. особей, для которых может быть в значительной мере благотворно международное сотрудничество, и которые не соответствуют условиям колонок «A» или «B», рассмотренным ранее.

Режим сохранения и использования видов определяется исходя из принадлежности к колонке и категории.

План действий соглашения AEWA предусматривает очень развернутое и детальное регулирование вопросов охраны и использования видов, входящих в приложение № 2. В целях настоящего исследования показаны наиболее значимые положения плана.

В отношении особей, перечисленных в колонке «А», государства должны запретить: изъятие птиц и яиц этих популяций; преднамеренное беспокойство в случаях, когда это важно для охраны соответствующей популяции; владение или использование и торговлю птицами и яйцами этих видов и популяций. Такое устойчивое использование должно проводиться в рамках международного плана действий по соответствующему виду, с помощью которого стороны будут стремиться реализовывать принципы адаптивного управления охотничьим изъятием.

План действий предусматривает необходимость создания специальных планов действий по отдельным видам. Стороны должны разработать и осуществлять национальные планы действий по отдельным видам для популяций, перечисленных в колонке «A», с целью улучшения их охранного статуса. Такой план действий должен включать специальные положения для популяций, отмеченных знаком «звездочка». При необходимости, проблема случайного изъятия птиц охотниками в результате неправильного определения видов также должна быть принята во внимание.

Отдельный раздел в плане действий посвящен охране мест обитания. Стороны должны, действуя по мере необходимости совместно с компетентными международными организациями, предпринимать и публиковать национальные списки местообитаний, которые расположены в пределах их территорий и важны для соответствующих популяций. Кроме того, государства должны стремиться продолжать создание охраняемых территорий для сохранения угодий, важных для популяций; устанавливать специальную систему охраны водно-болотных угодий; грамотно и устойчиво использовать водно-болотные угодья.

Особый интерес представляет отдельный раздел плана действий, посвященный охоте – 4.1, поскольку этот вид человеческой деятельности может создавать серьезные угрозы устойчивости численности популяций мигрирующих видов животных. Так, устанавливается общая обязанность государств сотрудничать, обеспечивая соответствие охотничьего законодательства принципам устойчивого рационального использования. Сотрудничество также должно выражаться в предоставлении Секретариату сведений об их нормативных актах, имеющих отношение к охоте на соответствующие популяции. Отдельное закрепление получает обязанность по сотрудничеству в целях развития системы сбора данных о масштабах добычи для оценки ежегодного воздействия на охраняемые популяции видов.

Среди обязанностей специального характера предусматривается необходимость постепенного вывода свинцовой дроби из использования при охоте в водно-болотных угодьях[8]; стимулирования охотников к организации клубов или организаций координации их деятельности и содействия в обеспечении устойчивого использования; способствования, при необходимости, введению обязательного тестирования охотников, включающего, помимо прочего, определение птиц.

В области информационного обеспечения государства-участники должны стремиться к разработке программ, информационных материалов и механизмов для повышения уровня общественной заинтересованности в задачах и положениях плана действий среди пользователей водно-болотных угодий (в том числе и охотников).

Таковы основные положения плана действий, являющегося частью соглашения AEWA. В рамках этого соглашения принимаются и международные планы действий по отдельным видам. К примеру, отдельный план действий принят по белощекой казарке. Это объемный документ, в котором детально анализируется текущее состояние популяции в разных странах, основные угрозы, с которыми сталкивается вид, а также основные действия, которые необходимо принять. Ограниченный объем настоящей статьи не позволяет детально раскрыть этот и иные подобные документы.

Второй документ, рассматриваемый в качестве примера специального Соглашения в рамках CMS, – меморандум о взаимопонимании относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги. Как отмечалось, Российская Федерация является участником этого меморандума (подписан 24 июня 2009 г.), поэтому в рамках настоящего исследования будет проанализирован в том числе и отчет нашей страны о выполнении положений меморандума. Меморандум имеет характер необязывающего административного соглашения, на что указывается в его преамбуле. Юридическая природа меморандума также характеризуется тем, что он заключен в порядке п. 4 ст. 4 Конвенции CMS (п. 7 меморандума) по этой причине он относится к соглашениям (пишется строчными буквами). В преамбуле меморандума подробно описываются угрозы, которым подвергается этот вид. В контексте настоящей статьи целесообразно выделить такие угрозы как нерегулируемая охота, браконьерство и нелегальная торговля рогами и другими продуктами.

Предметом меморандума является выражение намерения государств сотрудничать в области улучшения уровня охраны антилопы сайги, предпринимать совместные действия для сохранения, восстановления и устойчивого использования данного вида и местообитания, и экосистемы. В целях достижения этих целей государства-участники принимают план действий, который является частью меморандума.

В числе общих намерений государств также выражаются следующие основные направления: обеспечивать эффективную охрану антилопы сайги; реализовывать положения плана действий в части восстановления численности популяций, восстановления ареала и ее местообитаний; регулярно оценивать выполнение меморандума; содействовать обмену научной информацией.

План действий относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги содержит три цели, для достижения которых предусматривается выполнение заданий.

Первой целью является восстановление популяции антилопы сайги в пределах всего ареала до экологически и биологически оптимального уровня. Задания, закрепленные для достижения этой цели, предусматривают осуществление мероприятий по сбору и оценке информации о популяции, оценке воздействия негативных природных и антропогенных факторов на популяцию, изучению роли сохранения ex situ и центров по разведению животных в поддержании диких популяций вида.

Второй целью определено восстановление ареала и местообитания антилопы сайги до экологически и биологически оптимального уровня. Среди определенных планом заданий в отношении данной цели также выделяется сбор и анализ данных в части пространственной структуры ареала, предпочтений антилопы сайги в использовании местообитаний, а также изучение сети охраняемых территорий и оценке их эффективности в охране местообитаний антилопы сайги и ее популяций.

Третьей целью является усиление трансграничного и международного сотрудничества по охране и устойчивому использованию антилопы сайги. Для достижения этой цели предполагается разработать согласованную региональную стратегию по охране и управлению антилопой сайги, повысить информированность общественности и ее участия в программах сохранения, а также усилить международное сотрудничество.

Для реализации этих целей совещанием государств-участников принимаются среднесрочные международные рабочие программы. На сегодняшний день действует программа на 2016–2020 гг. Третий раздел программы посвящается проблематике охоты. В нем, в частности, указывается на необходимость поощрять исследования, направленные на сокращение количества рогов сайгака, используемых в традиционной азиатской медицине; усилить бригады по борьбе с браконьерством; разработать и обновить национальные стратегии по борьбе с браконьерством.

Российская Федерация представила отчет о выполнении меморандума (документ UNEP/CMS/Saiga/MOS3/Inf.10.3[9]), на основании которого можно судить об эффективности рассматриваемого международного документа.

В отчете указываются общие параметры популяции: общая численность поголовья (от 4 тыс. 500 особей до 5 тыс. особей), тенденция стабильного снижения численности поголовья, основные виды субпопуляций. Описываются осуществляемые виды мониторинга, характеризуется среда обитания (средняя степень фрагментированности, отсутствие утраченных или деградировавших частей ареала). Детально описывается действующее законодательство и международные соглашения, заключенные в рамках выполнения меморандума (Соглашение между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Республики Казахстан по охране, воспроизводству и использованию Волго-Уральской группировки сайгака[10]). Очень высокая степень угрозы отмечается в связи с охотой с целью добычи рогов. В числе приоритетных мер Российской Федерацией отмечается воссоздание мобильных групп по охране сайгака, расширение объема мониторинговых работ, регулирование численности волка, углубление и интенсификация взаимодействия со странами ареала и странами потребителями деривативов, Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры[11], находящимися под угрозой уничтожения.

Таковы общие характеристики «СОГЛАШЕНИЙ» и «соглашений», рассмотренные как в общем с позиции CMS, так и на примере отдельных соглашений. Как отмечается в профильных исследованиях, Соглашения являются главным инструментом CMS, они более конкретны, чем сама Боннская конвенция и более четко очерчивают круг государств, в которых обитают охраняемые виды животных [2, с. 34].

Как отмечалось, Соглашения являются основным, но не единственным элементом системы CMS. К их числу, относятся также, например, согласованные (concerted) и совместные (cooperative) действия. Пункт 6 ст. 3 CMS закрепляет, что Конференция сторон может рекомендовать «принятие дальнейших мер, считающихся благоприятными для данного вида». Поэтому, хотя указанные виды действий и не предусмотрены в тексте CMS, они соответствуют ее положениям.

Согласованные действия впервые были упомянуты в резолюции 3.2 Конференции сторон. Такие действия касаются видов, перечисленных в первом приложении СMS, предпринимаются в соответствии с решением Конференции и предполагают коллективную ответственность сторон.

Совместные действия были впервые закреплены в рекомендации 5.2 в 1997 г. в отношении видов, включенных во второе приложение CMS. Как указывается в рекомендации, «Конференция сторон рекомендует сторонам предпринимать совместные действия для улучшения состояния сохранности этих видов и предписывает Научному совету подготавливать к каждой сессии Конференции сторон перечень видов, включенных в приложение № 2, требующих специального внимания на трехлетний период».

Завершая характеристику СMS, необходимо охарактеризовать стратегические цели развития системы охраны мигрирующих видов животных. Они определены в Стратегическом плане для мигрирующих видов животных на 2015–2023 г., принятый резолюцией 11.2. План предусматривает достижение пяти целей (goals): 1) Рассмотрение причин, лежащих в основе сокращения мигрирующих видов путем наделения первостепенным значением приоритетов сохранения и устойчивого использования среди правительств и общественности; 2) снижение прямых воздействий на мигрирующие виды и их места обитания; 3) улучшение статуса сохранности мигрирующих видов и устойчивости их мест обитания; 4) усиление общих выгод от благоприятного статуса сохранности мигрирующих видов; 5) усиление имплементации посредством коллективного планирования, менеджмента знаний и развития компетенций.

Таким образом, CMS представляет собой эффективный и гибкий правовой инструмент охраны диких животных, восполняющий некоторые пробелы более общих международных договоров природоохранной направленности.

Сноски

Нажмите на активную сноску снова, чтобы вернуться к чтению текста.

1] Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных (Бонн, 23 июня 1979 г.) // СПС «Гарант».

[2] Различие «СОГЛАШЕНИЙ» и «соглашений» отмечается далее по тексту настоящей статьи.

[3] Необходимо отметить, что вопрос о разграничении «СОГЛАШЕНИЙ» и «соглашений» не решен однозначно и вызывает разную трактовку в доктрине и практике. Профессор К. Уолд в специальном исследовании, посвященном этому вопросу, показывает, что история подготовки Конвенции, сам ее текст и последующая практика ее применения не позволяет проследить строгости словоупотребления. Так, среди соглашений есть юридически обязательные и необязательные, все СОГЛАШЕНИЯ юридически обязательны, но в Конвенции нет запрета на то, чтобы такое юридически необязательное СОГЛАШЕНИЕ появилось. Оба вида Соглашений не обязательно покрывают весь ареал распространения вида и не всегда включают в число участников все государства ареала [4, p. 12]. Поэтому вопрос о точном разграничении этих понятий еще предстоит решить. Собственно, на это указывается и в резолюции последней Конференции сторон № 12.7 (2017 г.), о которой речь пойдет далее. В ней признается, что «требуется дальнейшее руководство и разъяснение в отношении соглашений, заключаемых на основании п. 4 ст. 4, основываясь на опыте, имевшем место со второй сессии Конференции сторон». В настоящей статье для обозначения двух видов документов одновременно, мы будем использовать написание «Соглашение», как это принято в системе органов Боннской конвенции.

4] URL : https://www.cms.int/es/node/5912.

[5] О некоторых из них будет сказано далее в настоящей статье.

[6] ACAP – соглашение о сохранению альбатросов и буревестников; ACCOBAMS – соглашение по сохранению китообразных в Черном и Средиземном морях, а также прилегающей области Атлантики; AEWA – соглашение о сохранении Африкано-Евразийских мигрирующих водоплавающих птиц; ASCOBANS – соглашение по сохранению малых китообразных Балтийского моря, северо-восточной Атлантики, Ирландского и Северного морей; EUROBATS – соглашение по сохранению популяций рукокрылых в Европе; Gorilla Agreement – соглашение по охране горилл и их ареала; Wadden Sea Seals – соглашение по Ваттовому морю.

[7] Напр., меморандум о взаимопонимании в отношении мер по сохранению сибирского журавля и меморандум о взаимопонимании относительно сохранения, восстановления и устойчивого использования антилопы сайги (подписаны Российской Федерацией).

[8] Эта цель ставилась и в резолюциях 1.14, 2.2 Совещания сторон.

[9] URL : https://www.cms.int/saiga/fr/document/national-report-russia-0.

[10] URL : https://oblkompriroda.volgograd.ru/upload/iblock/2d9/soglashenie-mezhdu-rf-i-kazakhstanom.pdf.

[11] Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.) // СПС «Гарант».

Список использованной литературы

  1. Колобов Р. Ю. Проблемы международно-правового регулирования создания гидротехнических сооружений на трансграничных реках (на примере экосистемы река Селенга – озеро Байкал) // Экономика. Социология. Право. – 2018. – № 3. – С. 116–131.
  2. Лентен Б. Афро-Евразийское соглашение по мигрирующим околоводным птицам // Казарка : бюллетень рабочей группы по гусеобразным северной Евразии. – 2001. – № 7. – С. 29-38.
  3. Циприс М. С. Мигрирующие виды диких животных как самостоятельный объект международно-правовой охраны // Право и управление. XXI век. – 2015. – № 1. – С. 122-127.
  4. Wold C. A history of «AGREEMENTS» under Article IV.3 and «agreements» under Article IV.4 in the Convention on Migratory Species // UNEP/CMS/COP11/Inf.31. – URL : https://www.cms.int/sites/default/files/document/COP11_Inf_31_History_of_Agreements_Eonly.pdf.

References

  1. Kolobov R.Yu. Problems of international legal regulation of the creation of hydraulic structures on transboundary rivers (on the example of the ecosystem, the Selenga river — Lake Baikal) [Problemy mezhdunarodno-pravovogo regulirovaniya sozdaniya gidrotekhnicheskih sooruzhenij na transgranichnyh rekah (na primere ekosistemy reka Selenga – ozero Bajkal)]. Ekonomika. Sociologiya. Pravo – Economy. Sociology. Law. 2018. Issue 3. Pp. 116-131. (In Russ.).
  2. Lenten B. Afro-Eurasian migratory water birds agreement [Afro-Evrazijskoe soglashenie po migriruyushchim okolovodnym pticam]. Kazarka: byullyuten’ rabochej gruppy po guseobraznym severnoj Evrazii – Kazarka: bulletin of the working group on anseriformes of northern Eurasia. 2001. Issue 7. Pp. 29-38. (In Russ.).
  3. Cipris M. S. Migratory species of wild animals as an independent object of international legal protection [Migriruyushchie vidy dikih zhivotnyh kak samostoyatel’nyj ob»ekt mezhdunarodno-pravovoj ohrany]. Pravo i upravlenie. XXI vek – Law and Management. XXI Century. 2015. Issue 1. Pp. 122-127. (In Russ.).
  4. Wold C. A history of «AGREEMENTS» under Article IV.3 and «agreements» under Article IV.4 in the Convention on Migratory Species // UNEP/CMS/COP11/Inf.31. – URL : https://www.cms.int/sites/default/files/document/COP11_Inf_31_History_of_Agreements_Eonly.pdf.